刘一宏|中国人民大学公共管理学院讲师

党的十九届四中全会全面强调和论述了制度建设和国家治理体系的基本关系，提出“我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现”。过去70年，我国经济社会长期保持快速稳定发展，得益于党和人民始终坚持中国实践，探索和建设中国特色社会主义制度体系。坚持制度在国家治理体系和治理能力中的基础性地位，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，是实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的坚实基础。

新中国成立70年来，党领导人民在长期的社会主义实践探索中，在各方面形成了科学的制度体系。我国自然灾害频发，积累了丰富的灾害管理经验，形成了较为完善的应急管理制度，这一制度也成为中国特色社会主义制度的重要组成部分。

加强党的领导

何为中国特色应急管理制度的本质？

唯有坚持党的集中统一领导，发挥制度优势。

首先，坚持和加强党的领导要坚持“为人民服务”的建党初心。应急管理工作在各个阶段、各个方面的改革和创新，始终不能脱离共产党人“为人民服务”的初心、使命，以指导解决应急管理工作“为谁服务、怎么服务、靠谁服务”的重大基本制度问题。

其次，健全党中央对应急管理重大工作的集中统一领导体制。强化党中央在应急管理事务中的决策议事综合协调作用，发挥“集中力量办大事”在应急管理领域的制度优势。

再其次，加强党对应急管理工作的全面领导。各级应急管理部门要以党的领导为纲，保证应急管理职能得到全面履行，推动各方面协调行动、增强合力。

最后，坚持应急管理决策中的民主集中制原则。应急管理决策无小事，在关系到人民生命财产安全和社会长治久安的重大决策中，必须发挥集体智慧的科学优势和快速决策的机制的作用。

同时，以党的制度建设不断推进应急管理制度化。党的十六大把“三个代表”重要思想写入党章，同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论一道确立为党必须长期坚持的指导思想。党的十六大以来，应急管理制度化得以快速推进。党的十八大在党章中对科学发展观的地位作出定位和阐述，把科学发展观同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想一道确立为党的指导思想。这使得应急管理制度化有了更加坚实的理论基础、思想基础和组织基础。党的十九大把习近平新时代中国特色社会主义思想写入党章，将之同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观一道确立为党的行动指南，同时将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”写入党章，对“坚持总体国家安全观”作出了全面部署。党的十九届四中全会再次强调了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的若干重大问题。这是对应急管理制度化的最新、最重要的确认。若缺少对制度的研究，便难以理解包括应急管理在内的伟大历史变革在制度层面的重大意义。

不断改革创新发展

何为中国特色应急管理制度的生命？

唯有扎根中国实践，不断创新。

风险治理、应急管理、危机治理已成为全球治理话语体系的核心议题之一，成为我国国家治理能力现代化面临的最重大、最现实和最迫切的挑战之一。国家安全、公共安全是最重要、最基本的政府公共服务，其应对需要强制性的手段和措施，这是政府以外的其他主体所无法提供的。因此，国家安全的实现主体只能是政府，且政府只能依靠包括风险控制和危机治理在内的应急管理制度体系创新，来不断回应治理能力所面临的新挑战。而这种制度创新在不同的历史时期、不同的政府形态、不同的管理方法条件下，所呈现的制度形态和创新形态是不一样的。

新中国成立初期，水、旱、涝、地震等传统自然灾害是灾害管理的主要对象，相对简单。党和政府逐步建立了农业部、气象局、地震局、水利部、海洋局、林业部、地矿部等部门内的减灾机构。在行政管理体制高度集中和灾害技术较为落后等因素影响下，救助职能是这一时期灾害管理的核心内容，高度体现了“党同人民群众的血肉联系”的精神。中央根据地方政府反映的灾情，统一制定灾害管理政策，成为唯一责任主体，形成了“全国找中央”的高度集中的灾害管理体制。

过去70年，应急管理制度创新的总体特点是在部门分类管理体制的基础上，不断实现跨灾种、跨部门、跨层级、跨阶段和跨区域的综合性制度创新。其中，有三次是比较集中的综合性制度创新：第一次是20世纪80年代末，灾害管理框架下的防灾抗灾减灾过程的综合趋势；第二次是2003年后，应急管理框架下的全灾种全过程的综合趋势；第三次是2012年以来，公共安全综合治理框架下的风险灾害安全的综合趋势。

特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出总体国家安全观，将公共安全纳入国家安全总体部署，协同考虑，使党领导应急管理工作得到进一步加强。这一阶段，主动防范化解重大风险成为指导应急管理工作的新理念、新思想和新方法。应急管理方式创新的重要契机是积极运用互联网、大数据、人工智能等技术手段，为完善风险防控机制，建立健全风险研判机制、决策风险评估机制、风险防控协同机制、风险防控责任机制提供强有力的支撑。

党的十九大以来，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，重构应急管理体系，实现应急管理职能常态化，成为党领导应急管理工作的重大制度创新，成为公共安全服务方式创新、应急管理职能和机构科学优化的坚实制度基础。各级应急管理部门的组建既是创新行政方式的核心、提高行政效能的体现，也是政府提供人民满意的公共安全服务的重要抓手。应急管理部门承担的应急管理职能的常态化，能够有效建立部门协调配合机制，防止政出多门、政策效应相互抵消的缺陷。

建立综合治理体系

何为中国特色应急管理制度的未来？

唯有治理体系和治理能力现代化，创新社会治理。

改革开放以来，我国正在经历有史以来最大规模的制度创新和变迁。作为应急管理对象的突发公共事件，是内嵌于一定经济、政治、社会框架中的复杂产物。理解与分析具有强烈社会建构意义的应急管理制度，需要纳入社会治理的综合背景下考量。

首先，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度是人民安居乐业和社会安定有序的基础，推进应急管理制度创新和应急管理能力现代化，可为居民提供高质量的公共安全服务。其次，完善党委领导、政府负责，以总体国家安全观为统领的公共安全治理体系。再其次，继续调动社会和市场资源参与应急管理工作，形成政府负责、社会协同、公众参与的应急管理社会治理体系；继续推进“关口前移”的风险治理机制创新；继续推进社会安全领域、事故安全领域、公共卫生领域、自然灾难领域的体制机制创新，实现单灾种管理、内部优化协同的基础上应对复合灾害的优化协同机制创新；继续坚持“重心下移，属地管理”的原则，理顺中央和地方在应急管理中的权责关系。最后，形成以风险、应急与安全一体化、上下联动、内外协同的综合治理体系。

总之，在国家治理体系和治理能力现代化进程中，应急管理体系和能力现代化是不可缺失的基础环节。发挥坚持党的领导的制度优势，坚持历史与现实的应急管理制度创新思路，建立以风险、应急与安全一体化、上下联动、内外协同的综合治理体系，是应急管理制度的基本特点和目标，也是应急管理体系和能力现代化的题中之义。