王宏伟|中国人民大学公共管理学院 副教授

5月24日，习近平总书记参加两会湖北代表团审议时指出，“公共卫生事关国家安全和发展，事关社会政治大局稳定。”并就完善公共卫生体系提出了“整体谋划、系统重塑、全面提升”的12字总体要求。总书记强调要坚持整体谋划、系统重塑、全面提升，改革疾病预防控制体系，提升疫情监测预警和应急响应能力，健全重大疫情救治体系，完善公共卫生应急法律法规，深入开展爱国卫生运动，着力从体制机制层面理顺关系、强化责任。

在新冠肺炎疫情应对中，我国以最严格、最有力的措施，迅速限制了病毒在本土的蔓延、扩散，充分体现了中国独有的制度优势，令世界瞩目。但是，正如总书记所指出的那样，此次疫情也表现了我国公共卫生应急管理体系还存在一些短板和问题，不足以应对挑战。我们需要抓紧国内防疫成功的有利时机，深入改革，强化卫生应急管理的国家能力。

要做到整体谋划，系统重塑，全面提升，我们认为，必须以制度优势提升重大疫情卫生应急准备效能，从而进一步健全疫情救治体系、理顺卫生应急管理体系。

一、卫生应急准备能力需补“短板”

2020年是决胜全面建成小康社会的关键之年。开年伊始的这场新型冠状病毒肺炎疫情危机，党中央、国务院高度重视，采取了非同寻常的举措，有力、有序、有效地控制疫情：一是响应级别特别高，习近平总书记亲自指挥与部署，中央成立应对疫情工作领导小组，国务院建立联防联控机制，并派中央督导组亲临湖北指导防疫工作；二是响应措施特别严，武汉市断然“封城”并限制市内交通，各地延长春节假期并推迟学校开学、工厂复工的时间；三是响应速度特别快，各地除夕夜纷纷组建医疗队，驰援武汉，社会各界踊跃捐款捐物，火神山、雷神山两座医院拔地而起。这再一次展现了在中国共产党领导下全国一盘棋、集中力量办大事的制度优势。

重大疫情的卫生应急管理是一个涵盖预防、准备、响应、恢复的完整流程。特别是，应急准备能力是应急响应的准备能力，关系着疫情应对的总体效果。但是，应急准备方面的“短板”应该尽快补上。

改革开放后，随着单位制社会的结构，自上而下动员的模式出现局部失灵，大疫发生时临机动员的效率遭遇问题。进行卫生制度建设、进行全流程管理成为一个必然的选择。2003年抗击SARS后，我国按照分类管理、综合协调的原则，构建了综合性应急管理体制。国务院办公厅成立应急办，卫生部办公厅成立公共卫生事件应急办，对突发事件进行全流程的管理。

2018年，我国在机构改革中将11个部门的13项职责纳入到新成立的应急管理部之中，包括原来的国务院应急办职责。但是，应急管理部主要负责自然灾害与事故灾难的应对。重大疫情的影响应急准备涉及工信、交通、教育、财政、宣传等多个部门，应急准备显然已经非卫健委日常职责范畴。

二、如何应对重大疫情？

第一，重大疫情应对的危机意识需要提高。公共卫生应急准备必须要以大概率思维思考小概率事件。《传染病防治法》采取穷尽列举法界定各类传染病，但是缺少新型传染病引发的极端情境。应对机制设计需要更多的灵活性、响应性、适应性。SARS后，我国对重大传染病的科学研究缺少持续性，缺少长期关注。其实，传染病越是防范得好，越是没有大疫发生，就越需要各种支持。

第二，卫生应急预案主要锚定在常规传染病疫情，应对重大疫情演练匮乏，多部门的联动机制需要更多磨合与检验。

第三，目前卫生应急队伍尚不能适应重大疫情应对的需求。卫生应急队伍以医院的医护人员为依托，但我国传染病防治的专业力量比较薄弱。传染病病人收治要求高，需要负压病房。但是，一般而言，省会级城市只有一家传染病专科医院，且特种职业补贴多年原地不动，人才流失严重。普通医院财政补贴有限，在营利导向的驱动下，传染科比较冷门。这种现象在医改加剧医院营利冲动之后更加突出。

第四，重大疫情应对中的物资保障出现结构性、阶段性短缺。改革开放以来，我国积累了丰富的物资财富，具备强大的物资保障潜能。但是，现行的储备机制仍需充分考虑到应对重大疫情的需要，增加应对物资的储备。

第五，我国公共卫生应急教育有较多缺失。与灾害事故不同，重大传染病疫情是小概率事件。因此，平时的公共卫生应急教育缺失严重，部分公众的科学素养较低。当重大疫情发生时，人们难以以理性态度自持，不能精确辨识流言与谣言，往往会导致抢购物资、过当防护等过度恐慌行为。

三、提升卫生应急准备效能的路径

新冠肺炎疫情提示我们，我国要将显著的制度优势向应急准备领域延伸，实现应急管理体系与能力的现代化，进而大幅度提升卫生应急准备的效能。

一是将重大疫情应对准备机制常态化。这需要摆脱撞击-反射式的应对模式，建立统一领导、高效权威、权责匹配的卫生应急能力体系。这一体系要体现在应急准备以重大疫情为情境，形成党委领导、政府主导、社会参与、法治保障、科技支撑的无缝隙网络。在应急体制上，国家应在应急管理部设立突发事件应急指挥总部，把灾害事故与重大疫情应对的准备统筹起来。灾害事故是大概率事件，重大疫情是小概率事件。以大概率事件准备统筹、带动小概率事件准备，就可以实现重大疫情准备的常备不懈。而且，灾害事故的应对需要卫生部门的医疗救援，应急与卫生的合作也更加顺畅。当然，应急指挥总部是更高层次的架构。这种制度安排并非将卫健委与应急部整合，而是要发挥应急部门的综合优势与卫生部门的专业优势，把联防联控的机制固定下来。

此外，国家应针对重大疫情高度复杂性、高度不确定性特点，修订《传染病防治法》，完善信息公开和决策响应等机制，提升其灵活性、适应性。还有，国家应站在维护国家安全的高度，以财政供养的形式，持续支持新型传染病的研究，并制定传染病防控的国家战略。

二是以情景构建来完善国家卫生应急预案。面对重大疫情，应急预案的制定要以情景构建为基础，聚焦非常规事件，体现非常规思维，跳出卫生部门的视野。同时，卫生应急预案演练要在国家应急指挥总部的牵头下，以重大疫情发生为假想背景，调动多地、多部门、多元化主体的参与，以求不断发现和查找问题，并不断完善联防联控机制。

三是加强卫生应急队伍应对重大疫情的能力，确保医院具有平战结合的能力、医疗队伍随时能“拉得出、打得赢”。在医院建设，国家应加大财政投入，扶植传染病专科医院的发展并鼓励普通医院建设、保留一定数量的传染科床位。火神山、雷神山医院在疫情过后应予以维持。同时，国家应出台政策，鼓励防疫相关专业的发展，提升传染病医护人员的特殊补贴，扭转其边缘化地位，逆转人才流失现象。此外，全体医护人员要加强疫情应对知识与技能的培训，鼓励普通医院建设医疗救援并进行重点培训。

四是完善重大疫情应急物资的储备与供给机制。工信部门应与卫生部门协调合作，建立重大疫情的医疗物质战略储备制度。针对医疗物资具有需求的强烈波动性，国家可依托国家粮食与物资储备局，建立储备充足、品种多样的物资储备库，并完善物流系统。工信部门鼓励企业建立、维持动员生产线，以确保重大疫情发生时能够马力生产。此外，国家应鼓励社会、家庭提升防疫意识，分散储备一定的84消毒液、口罩等物品。这样，国家、企业与社会就会形成一个相互补充的医疗物资储备系统。

五是开展持久性的防疫教育。在中国古代，疫情被视为一种自然灾害。这给我们的一个启示是：我国可以将防疫教育与防灾教育整合起来。各级各类学校在开展应急防灾教育中纳入防疫的内容。大众传媒在倡导养生保健的同时，加强对传染病疫情防控知识的宣教，以提升公众的科学素养。