杨宏山|中国人民大学公共管理学院教授

改革开放以来，随着党和政府的工作重心发生变化，中国国家治理的政策议程创设模式经历了由权力精英支配转向互动创设的制度发展，决策系统更加注重应用分散的知识，以应对不确定性带来的挑战，从而提升了国家治理的韧性和有效性。其中，府际互动从自上而下的精英主导转变为持续的全国互动，专家咨询从个别咨询转向智库建设，社会互动从动员参与走向建构政策议题。

通过观察政策议程设置的制度变迁，可清晰地看到我国改革是如何提升国家治理的回应性，以及如何促进多元社会的包容性发展。

核心观点

政府议程，是指政府关注到某些社会问题，然后将其纳入政策讨论中的过程。社会问题一般先经由公众议程，成为社会关注的焦点议题，进而引起决策者关注，进入政府议程。另外，决策者也可能主动提出政策议题，并将其直接纳入政府议程之中。政策议程设置有四种模式：

1.精英驱动

政策议程设置由权力精英支配，决策者基于自身经验、认知及判断，独立提出政策问题，建构政策议程，提出政策方案，自上而下地进行运作。

2.府际互动

府际互动模式由政府内部人员或部门提出政策问题，得到上级或关键领导人同意后，进入正式的官方议程。

3.专家咨询

专家通过直接建议和间接影响两种形式成为推动政策议程创设的关键力量。

4.社会互动

政府行动度变迁。者与外部行动者具有持续的互动交流，有助于提升政策决策的协商性和民主性。

改革开放以来，紧跟地方分权、政企分开、政社分开的步伐，中国国家治理的政策议程设置经历了由精英驱动转向互动创设的制度变迁。

政策议程设置的驱动机制

任何社会都面临着很多问题，但并非所有问题都会引起政府关注，由于政府能力有限性，往往只有一部分社会问题能够得到决策者重视而进入正式的政策议程。其中，政策议程可分为公众议程和政府议程两种类型：公众议程是指社会问题引起公众关注的过程；政府议程则属于正式的官方议程，是指政府关注到某些社会问题，然后将其纳入政策讨论中的过程。社会问题一般先经由公众议程，成为社会关注的焦点议题，进而引起决策者关注，进入政府议程。另外，决策者也可能主动提出政策议题，并将其直接纳入政府议程之中。

社会问题要想引起决策者重视，需要一定的触发机制，由此把常态问题转化为紧迫问题，形成要求改变现状的政治压力。具体来说，政策议程的创设主要有四种触发机制：

一是领导指示，政治领导人在政策议程创设中扮演着重要角色，可主动提出政策问题或作出批示，要求政府部门提出解决方案，也有权决定是否将公众关心的政策问题纳入官方政策议程；二是危机事件，突发性的危机事件如果在短期内引起公众广泛关注，可能会促使政府立即采取行动，将该问题纳入政策议程；三是抗议活动，大规模的抗议行动容易引发骚乱，导致危机局面，因此需要政府迅速采取应急行动；四是曝光行动，媒体曝光的社会问题，往往容易被纳入政府议程。

政策议程的四种模式

在设置某一政策议程时，决策者需要对利益相关方提供的知识和信息进行筛选，从而识别出关键问题，纳入正式的议事日程之中。在此过程中，新知识、新信息的应用是启动政策议程的重要动因。由于知识具有分立性、复杂性、变化性，在政策议程设置中，需要决策者应用多方主体拥有的知识和信息。
根据知识的来源不同，可将政策制定所需要的知识分为四种类型：决策者知识、执行者知识、专家知识、公众知识。根据知识的应用状况，可将政策议程的设置分为精英驱动、府际互动、专家咨询、社会互动四种模式。

1.精英驱动模式

政策议程设置由权力精英支配，决策者基于自身经验、认知及判断，独立提出政策问题，建构政策议程，提出政策方案，自上而下地进行运作。 在精英驱动模式下，政策审议也可能设置公众议程，但主要是作为一种政治动员的手段，权力精英之外的各方行动者缺少实质性影响。“智者千虑，必有一失”，如果排斥利益相关者参与，在信息不对称的情况下，精英驱动模式容易导致决策失误，甚至造成重大损失。因此，在此模式下，一旦出现开放性论坛，则可能对政府治理的公信力提出挑战。

2.府际互动模式

政策议程设置是决策者与执行者互动交流的结果。 府际互动模式由政府内部人员或部门提出政策问题，得到上级或关键领导人同意后，进入正式的官方议程。 府际互动模式发生于不同层级政府或部门之间，政策制定既要合理设置政策目标，也要考虑具体情境，采纳执行者提供的相关信息。在多层级的政府体系中，由于各地的具体环境具有差异性，政策制定需要考虑执行问题，采纳地方性知识，从而提升决策的包容性。

3.专家咨询模式

在此模式下， 专家建议成为推动政策议程创设的关键力量。 对于涉及专业性、技术性较强的政策领域，专家咨询可弥补决策者的知识局限，从而提供较为系统的学科化知识支撑。专家咨询分为 直接建议 和 间接影响 两种形式，前者通过提交研究报告、参加咨询会等方式，向决策者提供政策建议；后者通过发表文章、接受媒体采访等方式，提出新政策议题，在受到决策者关注后进入正式议程。随着公共事务日趋复杂化，专家咨询已经成为政策议程创设的重要触发机制。然而，由于专家往往倾向于把价值问题转化为技术问题，有时也会引起公众质疑。

4.社会互动模式

这一模式的政策议程设置较为开放，政府行动者与外部行动者具有持续的互动交流，决策者注重倾听社会声音，从而有助于提升政策决策的协商性和民主性。由于不同社会群体的政策偏好具有矛盾性，社会互动模式通过建立公共平台，组织社会协商对话，在利益相关者之间增进沟通，以此来寻找各方都能接受的共识性方案。此外，信息技术发展持续扩大了公众参与的影响力，对于社会关注度高的热点议题，公众议程对政府议程的议题选择具有重要影响.

改革开放以来的政策议程设置变迁

改革开放以来，紧跟地方分权、政企分开、政社分开的步伐，中国国家治理的政策议程设置经历了由精英驱动转向互动创设的制度变迁。

府际互动

从精英驱动转向全国互动

改革开放前，中国政策议程设置主要由政治精英驱动，通过自上而下的途径进行运作。新中国成立后，我国建立了统一领导体制，中央政府在全国范围内统一推进国家建设，地方政府的主要任务是落实中央决策部署。另外，中央政府也会组织一些政策试点，通过派遣工作组到地方指导政策实施，形成具有典型意义的示范点，并推广典型经验。这些政策试点主要由中央下派的工作组指导，而不是由当地领导干部自主开展，其目的在于验证某一政策的有效性，而不是提出新的政策议题。

改革开放后，为促进市场经济发展，中央政府开始在多个领域探索改革创新。其中，为减少决策风险，中央开始组织政策试验，形成了“中央部署—地方试点—中央认可—全国推广”的政策创新路径。随着地方自主权的不断扩大，地方自主设置的政策议程大量出现。在地方试验取得成效后，其他地方便很快跟进学习。而对于成效显著的地方经验，在得到中央决策者认可后，中央政府也会启动政策议程，将其纳入国家政策之中，并在全国范围内进行推广。

专家咨询

从个别咨询转向智库建设

新中国成立初期，专家咨询系统尚待建构，政策决策主要由政治精英支配，专家倡议则通过个别咨询的途径发挥作用。20世纪50年代前后，一些党政部门设立了政策研究机构，用来负责决策调研和方案论证。当时，政策决策仿效苏联模式，内设研究机构的职能被部门任务紧紧束缚，因此不具有独立性。在实际工作中，内设研究机构专注于对政策方案的理论解释以及政策宣传，并为下一步政策实施进行背书，政策研究的探索性较弱。除此之外，当时的内设研究机构还承担着为领导人起草讲话稿的职责，负责对决策方案进行文字审定和政治把关。在政策议程的咨询上，决策者往往倾向于向个人较为熟悉的、或者有私交的个别专家询问意见，这一过程具有非正式、非程序化的特征。

改革开放后，经济社会转轨需要大批专家提供智力支持。20世纪80年代中期以后，国家机关陆续组建成立了专家咨询委员会。到了90年代，地方政府也相继成立专家咨询委员会，一些政府部门开始委托专家开展专题研究，并为政府提供政策咨询和建议。党的十八大以来，中央大力推进智库建设，将专家论证纳入重大行政决策法定程序。2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，推动构建国家层面的决策咨询网络。随后，召开国家高端智库建设试点工作会议，确定了首批国家高端智库建设试点单位。在新的时代背景下，高端智库既可通过向智库直报渠道提交研究报告，也可通过参加咨询会议、发表咨询报告、进行专题授课等方式，为决策提供辅助支持。

社会互动

由动员参与走向议题建构

在计划经济体制下，政策议程的创设权高度集中于公共部门，政策议题由党政机关或者与其具有密切联系的事业单位发起，议题讨论局限在有限的范围之内。这一时期的政策议程设置受决策者的价值观念、任职经历、决策风格等因素影响较大。如果决策者判断出现失误，则需要经过较长时间才能作出政策调整。

随着改革开放的推进，在政策议程创设中，政府与社会之间的互动日益频繁。早期的社会互动大多是先有政府议程，后有公众参与，具有动员型参与的特征，即在政策审议中，决策者注重引入有序的公众参与，听取公众的意见和诉求。随着互联网的快速发展，公众参与的渠道发生了重大变化。如今，各种公共论坛、自媒体平台为公众参与政策议题讨论提供了便捷途径。借助互联网的传播效应，一些社会问题迅速成为焦点议题，对政府部门构成压力，由此进入政府议程。在环境保护、权益维护、社区治理、卫生健康、公共安全等领域，社会精英主动建构政策议题，已经成为政策议程设置的重要组成部分。此外，新知识的传播也促使决策者重新审视现有政策的合理性，致使延续多年的公共政策可能发生变迁。

总之，改革开放以来，中国国家治理的政策议程设置经历了由权力精英支配转向多元主体互动创设的制度变迁，决策系统更加注重应用分散的知识，以应对不确定性带来的挑战。通过分析政策议程设置的制度变迁，可管窥中国改革的基本轨迹。随着国家推进“放权让利”，地方政府的自主权扩大，企业家群体、知识精英在政策议程中的话语权提升。中央与地方之间、政府与企业之间、政府与专家之间、政府与公众之间的互动渠道不断拓展，互动平台建设走向制度化，互动机制趋于规范化。通过多元互动模式创设政策议程，决策者注重采纳多元主体掌握的新知识、新信息，包括一般性知识和特定情境下的地方性知识，显著提升了决策的理性和有效性。