杨宏山｜中国人民大学公共管理学院教授
 

核心观点

北京市委准确把握了首都城市基层治理面临的现实难题，提出构建党建引领的“街乡吹哨、部门报到”机制，目的就是要通过下沉资源、赋权增能改革，提升属地管理能力。赋予街乡“吹哨”权及“考评”权后，当遇到跨部门、跨区域难题时，街乡启动“吹哨”机制，从而打破条块关系的常态运作，促使相关部门前来“报到”，通过联合行动化解问题。

为探索首都城市基层治理的新路径，及时回应和化解实际问题，2018年初，北京市委提出构建党建引领“街乡吹哨、部门报到”工作机制，作为“一号课题”，在全市各区同步开展政策试验。随着改革的推进，首都城市基层治理通过向街乡赋权，提升街乡行政效能，逐渐形成新型运作模式。

城市基层治理的难题

一方面，在推进属地管理的任务导向下，城市基层治理面临着“有限资源、全面责任”难题。随着国家推进政企分开、政社分开，基层政府直接支配的公共资源减少。同时，经济体制改革不断地将原来由单位承担的社会职能剥离出来，转由基层政府及其派出机关承接，街乡肩负的工作职责不断增多，需要应对一切问题，承担全面责任。作为扎根基层的行政主体，街乡的行政编制和财政资源有限，开展工作普遍面临“权小责大”、权能不足问题。

另一方面，街乡开展属地管理也面临着“条块分割、协同不力”的难题。在统一领导体制下，上下级政府注重对口设置机构，行政系统形成“蜂窝状”结构，纵向运作较为顺畅，横向运作的壁垒较多。而城市基层治理要求以人为本，推进整体治理、协同治理，促使各部门相互协调、相互配合，提升回应性，及时发现、处置和化解问题。如何提升跨部门管理能力，是城市基层治理面临的一项重要课题。

“吹哨报到”改革的目标定位

北京市委准确把握了首都城市基层治理面临的现实难题，提出构建党建引领的“街乡吹哨、部门报到”机制，目的就是要通过下沉资源、赋权增能改革，提升属地管理能力。赋予街乡“吹哨”权及“考评”权后，当遇到跨部门、跨区域难题时，街乡启动“吹哨”机制，从而打破条块关系的常态运作，促使相关部门前来“报到”，通过联合行动化解问题。

“吹哨报到”机制的基本定位是：坚持党建引领，坚持以人民为中心的执政理念，着力化解条块分割、各自为政、协同乏力等基层治理难题，通过“吹哨”收集问题需求，通过“报到”提升回应性，相关部门协力解决问题，提升社区居民获得感、幸福感和安全感。

赋权增能的改革进展

针对首都基层治理面临的实际问题，北京市委总结平谷区在实践中摸索的 “乡镇吹哨、部门报到”联合执法经验，结合其他地区的有效做法，提出构建党建引领“吹哨报到”工作机制，作为加强首都超大型城市治理的“一号课题”来抓，力求推动城市治理重心下移，对街乡进行赋权增能，构建简约高效的基层管理体制。

北京市推进“吹哨报到”改革，对街乡进行赋权增能，具体措施主要涉及以下几个方面：

一是推进行政资源下沉街道。为常态化开展联合执法，根据全市统一部署，各区将职能部门的部分执法力量下沉街乡。其中，基层城管执法队的人财物转隶街道，实行以街道管理为主。改革后，街道负责辖区内环境秩序管理和保障，可全权指挥调度城管执法队。

二是赋予街乡统筹协调权力。为提升街乡属地管理能力，市委组织部印发《关于落实街道乡镇相关职权的指导意见》，明确了街乡的责任清单，要求各区细化街乡的权力清单、责任清单、制度清单和流程清单，推进街乡赋权工作。通过改革，街乡对辖区内重大和综合事项拥有处置建议权、统筹督促权、执法评价权、派驻人员任免建议权。

三是启动街道大部门制改革试点。2018年5月，东城区率先开展街道大部门制改革试点，统筹设置党政机构，试点街道将原来的20多个科室整合为几个大部门。改革后，每个大部门对接区政府多个职能部门，街道内设机构精简幅度超过50%。大部门除履行清单规定的职责外，主要承担综合协调职能。街道科室精简后，一些科级干部转任“社区专员”，帮助社区协调解决实际问题，配合做好“吹哨报到”工作。对于跨部门、跨领域的社区问题，街道启动“吹哨”后，主责部门须按照规定的时限完成问题处置。

四是根据问题性质进行分类“吹哨”。在构建“街乡吹哨、部门报到”机制中，街乡根据问题性质，区分综合执法、重点工作、应急处置等工作，将吹哨分为“常规哨”“重点哨”和“应急哨”三类。“常规哨”围绕需要统筹协调的综合执法工作，由街乡统筹城管、公安、消防、市场监管、交通等部门，组成实体化综合执法中心，相关部门派人常驻，由街乡统筹指挥协调，进行辖区综合执法工作。“重点哨”针对“开墙打洞”、拆除违法建设、疏解退出一般制造企业、治理背街小巷等重点难点工作，统筹各类执法力量，形成了攻坚克难的“拳头”。“应急哨”围绕突发事件，要求相关部门快速反应、合力处置。

“X”型结构：一种新型治理形态

“吹哨报到”改革坚持党建引领，通过一系列整合行动，对街乡进行赋权增能，提升统筹协调能力。进而，通过“吹哨报到”机制，将各部门调动起来，开展协作行动，及时回应社区和居民需求，改进公共服务和人居环境。

针对“看得见的管不了，管得了的看不见”现象，街乡“吹哨”后，在第一时间传导给主责部门，对于涉及多部门的事务，根据需求建立联合行动机制，可在第一时间控制事态、缓和矛盾、化解问题。

随着改革的推进，首都基层城市治理逐渐形成一种“X”型结构：街乡处于中心位置，其向下对接各个社区，向上对接多个职能部门。街乡通过居民参与、网格员、社区专员发现问题，感知和界定社区需求；对于街乡自身无法解决的问题，通过启动“吹哨”机制，促使职能部门前来“报到”，履行分内职责。

优化“吹哨报到”机制的路径

“吹哨报到”改革立足基层，坚持问题导向，致力于整合长期形成的条块格局，扭转街乡与行政部门之间的不对等地位。需要指出的是，这并不意味着社区所有问题都需要通过“吹哨报到”机制予以解决，“吹哨报到”只能应用于行政执法、应急处置、重大任务等事项。从实际情况看，通过“吹哨报到”机制解决的基层问题，只占街道工作的很少部分。

优化“吹哨报到”机制，需要进一步做好以下工作：

一是厘清街乡和部门责任划分。提升“吹哨报到”的成效，需要厘清条块职责，明确街乡和职能部门的责任划分。如果两者职责划分不清，街乡“吹哨”后，也可能出现扯皮问题。另外，对于涉及市级部门的事项，也需要建立责任传导机制，提升回应性，打通市级部门解决问题的瓶颈。如果“吹哨”后解决不了问题，久之则会影响这一工作机制的效力。

二是建设区级统筹平台，提升问题解决率。优化“吹哨报到”机制，在区级层面需要搭建统筹平台，将街乡需求、上报问题、部门资源汇集到平台上来。街乡的问题不同，各自需求不同，在时效上也有急缓之分。各部门的资源有限，需要合理安排资源，排出优先顺序。当街乡与部门出现沟通不畅时，也需要进行统筹协调，开展督导检查。

三是优化考核机制，激发行政部门的内在动力。发挥“吹哨报到”机制的作用，需要辅之以相应的考核体系建设。在干部和组织考核中，突出基层导向，赋予街乡对部门的考核评价权，在总指标中占有一定权重，可强化部门责任担当，提高工作效能。将考核结果与干部使用、奖励指标和绩效奖金相挂钩，重视评价结果的运用，可更好地发挥导向和引领作用。