2020-10-14
杨宏山|中国人民大学公共管理学院教授
落实京津冀协同发展战略，既要增进理论认知，也要找准实践抓手，选择有效的政策工具。当前，河北省的优质教育资源供给与京津两地存在较大差距。从人才流动看，京津两地对河北省高层次人才的虹吸效应明显。推进京津冀协同发展，既要在交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域取得突破，也要在公共服务领域构建跨域协作机制，推动优质教育资源共建共享，形成教育协同发展的新格局。
京津冀区域协同对优质教育资源需求紧迫
区域经济增长通常并不同时出现在所有地方，而是由一个或数个中心城市带动，并逐步向其他地区传导。在工业化初期，区域经济以极化效应为主、扩散效应为辅，经济发展主要表现为资金、技术、人才等生产要素向中心城市集聚，到工业化后期，经济增长的扩散效应增强，生产要素开始从增长极向外围转移。根据增长极理论，如果政府不采取干预手段，区域经济的自然发展会导致核心区和边缘区之间的差距越拉越大，两者之间的矛盾也会尖锐化。推进区域协同发展，需要通过空间规划和政策驱动，在更大空间内优化发展布局，支持落后地区培育中心城市，形成新的增长中心，以点带面，提升落后地区发展能力。城市是优质公共服务资源的集聚地，城乡之间的公共服务具有显著差异性。公共服务具有规模经济效应，与小城市相比较，大城市拥有更为配套、更为优质的公共服务体系。支持落后地区加快发展，需要通过规划手段，培育新的区域性增长中心，引导优质公共服务资源集聚，形成磁场效应，从而扭转区域发展的单极趋势，形成多中心的发展格局。
京津冀三地发展差距较大，如果缺少必要的引导机制和政策支持，三地在优质公共服务资源供给方面的差距将会进一步扩大。为推进京津冀协同发展，中央设立雄安新区，实行高起点规划、高标准建设，定向承接北京非首都功能疏解，实施以点带面战略。以此为标志，京津冀协同发展形成了清晰的路线图，以政府间合作为主要方式，以重大项目规划为抓手，支持河北省加快培育新的增长极，合力打造京津冀世界级城市群。优质教育资源对于区域发展具有先导性和关键支撑作用。构建政府间合作机制，推进优质教育资源共建共享，是推动京津冀协同发展的重要途径。一方面，疏解非首都功能需要推进京津冀教育协同发展。当前，京津冀三地教育资源供给存在明显差距。提升河北省对接非首都功能疏解的吸引力，一条可行路径是提升集中承载地的公共服务质量，形成可与迁出地大体相当的公共服务环境。如果承接地的教育质量与首都差距过大，即使采取行政动员手段，引导人口跨界流动也会遇到阻力。北京市与河北省建立优质公共服务资源共建共享机制，对雄安新区提供专项援助和支持，支持优质学校面向雄安新区延伸布局，可在较短时期内快速提升当地的优质资源供给能力，从而形成产业转移升级和人口流动的磁场效应。另一方面，提升河北省创新发展能力也需要京津地区提供优质教育资源支持。当前，京津地区集中了大批一流高校，是我国优质教育资源和创新资源最为集聚的区域，比较而言，河北省的优质教育资源供给则存在断崖式差距，其创新发展受到严重制约。提升河北省创新发展能力，有必要优化高等教育资源布局，支持京津地区的优质高等教育资源向河北省延伸布局，构建跨域性的共建共享机制，打造协同创新的利益共同体，加强高层次创新人才培养和交流，补齐河北省在高等教育领域的短板。
优质教育资源共享是协同发展的有效抓手
2015年6月，中共中央、国务院印发《京津冀协同发展规划纲要》，京津冀协同发展战略正式付诸实施。回顾过去的5年，该战略总体上处于“谋思路、打基础、寻突破”的阶段。随着雄安新区进入大规模建设阶段，当前和今后一个时期，三地协同发展进入攻坚克难的关键阶段。在此背景下，实施这一战略需要找准抓手，为三地协同发展提供可持续的内在动力。
教育是公共服务体系的重要组成部分，在区域发展中发挥着先导性、全局性和基础性的作用。与京津地区相比较，河北省是优质教育资源供给的洼地，在高等教育领域的短板尤为突出。在非首都功能疏解的背景下，河北省增进对首都疏解产业及人口流动的吸引力，需要通过政府间合作途径，引入京津地区优质教育资源，提升基础教育和职业教育质量，增强教育服务的承载力、集聚力和吸引力。大学是城市的思想库和动力源，对于城市发展具有举足轻重的重要作用。河北省加快高等教育发展，也要通过政府间合作途径，引入一流高校建设分校或新校区，推进新校区与主校区共享教学资源、实验室、实习基地，实现优质教育资源共建共享。
京津冀协同发展战略实施5年来，京津冀三地签订了多项教育合作协议。以京冀合作为例，2017年8月，北京市与河北省签署《关于共同推进河北雄安新区规划建设战略合作协议》。北京市承诺由财政提供专项经费，采取“交钥匙”工程方式，在雄安新区建设高水平幼儿园、小学、完全中学各1所，建成后移交给雄安新区，由新区委托北京市的教育集团进行管理。2018年3月，两地开始实施首批援助办学项目，北京市4所学校通过校对校合作方式，支持雄安新区4所学校提升教育质量。2019年，北京市牵头起草并联合天津、河北发布《京津冀教育协同发展行动计划（2018—2020年）》，印发《2019年教育领域疏解协同工作要点》等文件，着力有效提升三地教育协作力度。
总体来看，当前京津冀教育协同发展尚处于自发合作阶段，三地教育合作存在“有片段、无整章”的问题，地方层面的合作较为活跃，自上而下的规划设计和统筹引领有待加强。推进京津冀教育协同发展，需要处理好教育资源的行政区内部优化与跨区域协同的关系。对于北京市来讲，既要优化城市副中心学校布局，建设一批优质中小学、幼儿园，也要支持雄安新区教育发展，支持有条件的高校通过办分校、联合办学等方式，面向河北省拓展办学空间。推进京津冀教育协同发展，也需要处理好“点”和“面”的关系，推进基础教育服务均衡布局，让集中承接地与一般地区都能分享教育协同发展带来的红利。
京津冀教育协同发展的行动路径
在国家层面实施京津冀协同发展战略，为三地教育合作提供了难得机遇。将机遇转化为实际结果，需要进一步突破地方本位主义的利益藩篱，从落实国家战略和可持续发展的大局出发，基于互利合作原则，构建跨行政区教育合作机制，推进优质教育资源共建共享。具体讲来，可从以下几个方面推进机制建设。
基于互利合作原则，制定京津冀教育协同发展规划，发挥规划机制的顶层设计和政策引领作用。《京津冀协同发展规划纲要》提出，推进部分在京高校和教育培训机构有序外迁。在京高校和教育培训机构外迁，不仅涉及具体的办学主体，还涉及到教育发展规划、新校区建设用地、建设与运行资金、教师工作生活、学生学籍等一系列问题。推进京津冀教育协同发展，需要立足京津冀全域，在中央政府统一领导下，基于互利合作原则，出台更为明晰的指导性规划，为地方政府间合作提供框架性目标，引领京津冀三地开展教育合作，促进三地教育发展政策相互衔接。这种顶层政策设计性质的京津冀地区教育发展规划，有利于促进优质教育资源向河北省流动，支持河北省重点城市优先发展现代化教育，提升教育质量，吸引高端人才集聚，吸纳创新要素资源，发展高端高新产业。
构建政府间协作平台，发挥跨域合作机制的议事功能，提升三地教育政策制定的协同性。京津冀教育协同发展涉及到三地政府、教育主管部门和各类学校、教育培训机构，需要构建专门的教育合作平台，更好地发挥京津地区优质教育资源的催化和带动作用，支持河北省提升教育质量，完善配套设施。为此，可考虑在教育部统一协调下，建立京津冀教育协同机制，三地的教育部门、发改部门、财政部门共同参加，定期就重要议题和重大问题进行磋商，加快推进教育服务市场化和社会化，合作设立教育发展专项资金，推进优质教育资源共同投资、共同建设、共同享有。
提供引导性激励，发挥互惠机制的驱动作用，支持优质学校面向河北省拓展办学空间，设立新校区或分校。作为推动科技发展、传播思想文化、弘扬人文精神的重要载体，大学与城市发展共生共荣、交相辉映。北京市拥有多所“双一流”建设高校，集聚了大量优质教育资源。推进京津冀教育协同发展，需要尊重高校的办学自主权，通过政策手段提供引导性激励，支持一流大学到河北省建设新校区或分校。例如，通过控制在京高校办学规模，对雄安新区办学提供专项指标支持，可引导在京高校优化专业设置，主动拓展新的办学空间。河北省提升基础教育质量，也要提供互惠性激励，支持京津地区派出优秀管理团队，引入合作办学、集团化办学、国际化办学等方式，改进教学管理，通过教师互派、课程共享、教学资源共享、人才培训、技术帮扶等形式，提升基础教育品质。
发挥河北省环京津地区的区位优势，推进普通高等教育、职业技术教育办学合作。当前，在京高校、职业技术院校获取新增建设用地的难度越来越大，拓展办学空间面临很多刚性约束。在非首都功能疏解的大背景下，在京高校与河北省环京地区开展教育合作具有很大发展空间。当前，一些在京高校已经在河北省毗邻地区建设新校区，教育事业迎来了新的发展契机。为提升京津两地的教育资源利用效率，有必要通过顶层规划的方式，开发相关政策工具，推动京津冀地区建立高等教育、职业教育的跨区域协作和分工，在更大范围内优化资源配置，形成跨行政区的协作机制。随着非首都功能向外围地区疏解，京津冀产业和经济结构转型升级，也将为普通高等教育、职业技术教育协同发展提供有力支撑。
增进教育人才交流，为三地教育协同发展提供智力支持和人才支撑。河北省承接非首都功能疏解，推进产业迁入和升级，有赖于高层次人才队伍建设。京津冀三地推进教育协同发展，既要开展重大项目合作，也要推进教育领域人才交流。从2015年开始，北京市和河北省合作启动了京冀“双百”互派干部挂职项目，每年互派百名干部到对方相关部门挂职。除了机关干部挂职交流之外，也要推动教育领域的人才交流，通过校长挂职、人才交流、对口支援、结对帮扶、专题培训等方式，引入先进教育和管理理念，学习新的办学模式和方法，为加快发展提供人才支持。根据发展需要，还可通过委托培养方式，依托京津地区一流高校、教育集团及培训机构，有针对性地帮助河北省培养教育领域的紧缺人才。
