刘一宏|中国人民大学公共管理学院讲师

在中华人民共和国成立70周年之际，回顾我国灾害和应急管理制度的历史发展脉络具有重要意义。其总体特点是，在部门专业化分类管理的制度框架渐进演进的基础上，不断推进跨灾种、跨部门、跨阶段和跨区域的综合协调。

第一步：综合灾害管理

综合减灾的理念主要体现在：

首先，以“灾害救助”为核心的管理思路转向把减灾、防灾、抗灾和救灾结合起来，以预防为主的指导思想。其次，认识到灾害是社会属性和自然属性的结合，灾害管理与社会系统互动的关系认知更加明确。再次，形成七大类自然灾害及其相互关系的综合性认识，灾害管理是一项综合性工作。最后，政府对于灾害管理的职能性质认知也发生变化。

第二步：综合应急管理

进入新世纪，综合应急管理制度创新进一步完善和丰富了中国现代行政管理制度体系。应急管理体系建设与加快推进政府管理创新结合起来，寓应急管理于服务型政府建设中，在连续性的管理和服务发生中断的情况下，通过应急系统实现政府工作的连接，提高政府适应外在环境变化的能力。2003年10月，党的十六届三中全会、四中全会、六中全会基本完成了我国应急管理体系框架的蓝图设计工作。以综合应急管理理念为指导，逐步形成“对象上全灾种、过程上全过程、结构上多主体”为特点的，以“一案三制”（应急预案、应急体制、应急机制、应急法制）为框架的综合应急管理体系。

在制度层面上，中国由综合防灾减灾阶段迈向了综合的应急管理阶段，确立“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”。国务院各部门以及各级地方政府作为突发事件应急管理工作的行政主体，统一管理之前分属不同部门的四大类事件的全过程，形成“统一领导”的制度安排，提升了应急管理工作的权威性和重要性。

2003年以来，我国逐渐形成政府应急管理办公室枢纽抓总体，议事协调机构与部门间联席会议统筹的“虚实结合”应急协调机制。2008年开始，我国重点加强了地区之间、部门之间、条块之间、军地之间的对接，推动应急协调从以往依靠行政命令的强制型模式向依靠自发自愿的自主型模式转变。议事协调机构的精简和规范被整体性地纳入到2003年和2008年的国务院机构改革中。其中，由主办部门牵头进行协商的部门间联席会议制度得到迅猛发展，成为各部门进行沟通协调的新的工作机制。

应急预案作为综合应急管理制度创新的重要工具，是应急理念的载体，对体制和机制做了明确规定。自2003年到2005年，我国基本建立了以总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案五个层次的“纵向到底、横向到边”应急预案体系。应急管理工作平台建设也是这一时期应急管理工具创新的突出表现。

第三步：公共安全治理