“我们长期说，中国在严格控制大城市，积极发展中小城市，这从来都是一句口号。我们真正执行的是，既严格控制大城市，又严格控制中小城市。”中国人民大学公共管理学院教授、首都发展与战略研究院研究员叶裕民日前在出席北京市城市规划设计研究院一个研讨会时表示。

  她认为，当前中国许多小镇已经有了城市的经济规模与本质，但依然没有设立为市，因而无法做城市规划、享受更好的公共空间配置，发展受到了压制。

  叶裕民将“城市公平”分为两个维度：人与空间。从空间维度上讲，可分为城市内部不同空间权利的公平，以及城市之间空间权利的公平。就促进城市之间的公平而言，中国要以降低设市标准为抓手，大幅度增加小城市个数，补足城市数量短板，为小城市和农村地区人口提供公平发展的机会。

  中国城市数量太少

  “我们现在一直在说要抓（城市）质量，但抓质量是数量够了可以以抓质量为主。”叶裕民认为，当前中国的城市数量太少，城镇体系长期不合理。“在城市化时代，中国最大的短板就是城市不够。”

  从数据上看，当前中国的城市个数为655个。其中，市区人口1000万以上的城市数量有4个，人口500万-1000万的10个，300万-500万的有12个，100万-300万的57个，50万-100万的136个，20万-50万的306个，10万-20万的104个，5万-10万的24个，5万以下的2个。

  “小城市太少了，所以小城市发展不足。”叶裕民说，这是一个非常不健康的状态。小城市数量不足的原因并不仅在于投资或基础设施不足，更重要的是个数本身就不足。

  叶裕民统计了中国镇区人口5万以上的镇级单位，将其与城市序列放在一起排列，结果发现，中国真实城市数量应为1592个。其中，人口1000万以上、500万-1000万、300万-500万、100万-300万的城市数量均与前述相同，但在该城市规模结构下，中国人口50万-100万城市应有138个，20万-50万的350个，10万-20万的332个，5万-10万的687个，5万以下的2个。

  叶裕民认为，现有的城市统计并不真实及客观。从她统计的数据看，中国真实存在着一个健康的城市规模结构，但在制度安排上滞后了。

  以东莞长安镇为例，该镇有100万多人口，但过去在行政上长期不算城市，导致基础设施与公共服务滞后，限制了城市品质的提升，从而影响经济发展。叶裕民表示，“我们没有在制度上认同它是城市，把它拦在了城市的发展门槛之外，正如我们将流动人口拦在城市发展的门槛之外一样。”

  根据叶裕民的研究，即便是在经济强省江苏省，镇区人口5万-20万人的建制镇平均基础设施建设水平多数指标都落后于全国同等规模的城市。“这说明我们的大镇强镇，确实限制了城市品质的提升。”

  同时，从1998年到2004年，中国的城市数量从668个下降到655个，减少13个。相应城镇人口却从29661万人上升到74916万人，增加43450万人，城镇化水平上升27.9个百分点。“这是违背规律的，哪里有一个国家城镇化率高速增长，但城市数量是下降的？没有。”叶裕民说。

  需降低设市标准

  当前，中国在面对超大镇发展这一问题上，主要采取了强镇扩权的方式，由超大镇所属市、县向该镇下放权力的行政体制改革行动。2010年，江苏就正式批复20个镇改革试点方案，赋予其“部分县级经济社会管理权限”，按副县级管理，明确镇政府为“经济社会管理权限实施主体”。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》，亦提出“扩大经济社会管理权限”。

  但在叶裕民看来，中国当前的强镇扩权是把简单问题复杂化。

  首先是博弈成本高。“谁是强镇，扩权多少？没有统一的规范，增加博弈难度，留下寻租空间。”叶裕民表示，强镇扩权存在政策边界不清晰、政策内容不统一，执行规则不规范问题。“整个博弈过程中，增加管理成本的管理是最差的管理，最好的管理是简单、规范、标准。”

  其次是改革时间长。叶裕民透露，当前中国已有937个大镇，但强镇扩权仅涉及到很少的镇，大部分镇“望改革兴叹”。

  再次是造成新的不公平。叶裕民表示，大量发达镇比县级市还要发达，在一些地方只能获得“镇级市”这一管理权限，新的不公由此造成。

  对此，叶裕民认为，中国应降低当前的设市标准，补足城市数量短板。据其计算，2014年，日本1.27亿人拥有722个城市，平均每百万人5.7个城市，而中国13.7亿人只有655个城市，平均每百万人0.5个。

  她表示，5万人是基础公共设施和公共服务可以发挥规模效应的人口规模，中国可模仿日本的设市标准，镇区常住人口达到5万人即可设市。这一设市标准将赋予近千个县城（镇）以城市发展权利。这有利于控制大城市规模、缩小沿海与中西部地区发展差距、促进县域发展、扩大中小城市就业、实现就地城镇化等。

  这些达到5万人以上的镇，可以在县域范围内切块设市，赋予其副县级市的管理权限，既高于小城镇的管理权限，有利于建立城市治理秩序，又维持县域单元的基本稳定，还可以降低设市成本，是新时期比较理想的设市模式。

  根据叶裕民的测算，虽然中国现有城镇体系非常不合理，但每个等级城市的平均规模与日本、美国等国家基本相同，是合理的。如果现有各等级城市平均规模不变，到2030年中国需要2329个城市，其中人口5万-10万的小城市为1005个。

  但如果限制当前城市数量，城市个数不变，到2030年中国要达到70%的城镇化水平，城市规模将普遍增加，其中人口1000万以上的4座城市模拟平均规模将达2114万人，比当前平均规模增加669多万人，当前人口500万-1000万的城市平均规模将达1010万，增加320万人。“那北京要控制（人口）就会很辛苦了。”

  叶裕民说，中国的设市制度改革，与公共服务均等化一样，应推行普惠制。

文章原载于财新网：http://china.caixin.com/2017-05-22/101093381.html