王宏伟|中国人民大学公共管理学院副教授

2019年底2020年初，我国暴发新冠肺炎疫情。这是新中国成立以来发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次公共卫生突发事件。从性质上看，它是一场由生物致灾因子引发的社会危机，警示我国必须进一步健全应急管理体系。

在2月14日召开的中央全面深化改革委员会第十二次会议上，习近平总书记在谈到健全应急管理体系时指出，要该坚持的坚持，该完善的完善，该建立的建立，该落实的落实。

在认真反思新冠肺炎应对情况的基础上，我们认为，坚持、完善、建立、落实是我国健全应急管理体系的四个关键词。

一、坚持：党对应急管理工作的领导

2019年11月29日，中央政治局就我国应急管理体系和能力建设进行第十九次集体学习。习近平总书记在主持集体学习时强调，应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。

抗击新冠肺炎疫情是对我国国家治理能力的一次“大考”，但它也彰显了执政党领导力、政府执行力、国家动员力、民族凝聚力，体现了中国举国体制的制度优势。

新冠疫情发生后，习近平总书记亲自指挥、亲自部署，中央成立以李克强总理为组长的应对疫情工作领导小组，国务院启动多部门参与的联防联控机制。全国上下行动起来，31个省区市启动一级响应，解放军及各地医疗队驰援武汉，19个省份以“一省帮一市”的形式对湖北开展对口支援，社会各界踊跃捐款捐物，各级党组织发挥了重要的战斗堡垒作用，社区以网格化管理逐户排查。“四早”（早发现、早报告、早隔离、早治疗）、“四集中”（集中患者、集中专家、集中资源、集中救治）、“三分”（分级、分层、分流）、“三防”（防输入、防输出、防扩散）等政策成为国际应急管理的经典范式。我国的政治优势、制度优势和组织优势，汇聚成了党政军群协同抗疫的磅礴之力，防控疫情取得明显成效，赢得国际社会的普遍赞誉，也为其他国家防控疫情赢得了充足的时间、积累了宝贵的经验。

未来，健全我国应急管理体系，要坚持党对应急管理工作的领导，继续保持巨灾应急响应的制度优势，同时探索如何以制度优势提升巨灾预防与应急准备的效能，并使重大突发事件应对中的政企、政社合作更加顺畅。

二、完善：应急管理的机制和法制

机制是应急管理的工作模式，而应急法制是应急管理经验的法律法规呈现方式。我国应急管理存在的诸多弱项和“短板”主要表现在机制方面，包括信息报送机制、信息发布机制、应急决策机制以及医疗应急物资储备与配送机制，这些方面亟须完善。

例如信息发布机制，按照《突发公共卫生事件应急条例》规定，国家卫健委有权直接发布或授权省级政府发布信息，这虽然体现了谨慎的原则，但存在决断重心太高的问题，不利于与社会公众进行风险沟通，可能会贻误战机，还可能会导致不实信息不胫而走。

又如医疗应急物资储备与配送机制，虽然我国相关法律规定要建立中央与地方两级医药储备制度，但落地非常困难，因为医疗物资受到储备的有效期限制。此外，应急物资的物流配送也因一些地方限制交通或挖断公路而受阻。我国在完善应急物资储备机制的同时，一并要考虑物流配送系统的建设，有效应对物资需求急剧膨胀，做到“集中管理，统一调拨，平时服务，灾时应急，采储结合，节约高效”。

应急法制建设的目的是为了确保突发事件期间行政紧急权的行使于法有据。在此次重大疫情的应对中，武汉市采取了全市公共交通暂时停运，机场、火车站离汉通道暂时关闭等严厉措施。这完全是出于有效应对疫情的需要，但也凸显了我国出台《紧急状态法》的必要性。

2020年2月5日，习近平主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议时强调，疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。

大疫当前，社会上出现了一些违规、违法、甚至犯罪现象，包括：殴打医务人员，故意传播病毒；挖断公路、设置路障，阻塞交通，哄抢物资；以群体聚集的形式反对政府在居住地附近建隔离点；不配合隔离，在公共场所不戴口罩、辱骂防疫人员，等等。以法律为后盾，对违法者采取强制行为不仅是适当的，也是必要的。同时，公众的基本权利也要有强有力的法律加以保障。

三、建立：新时代中国特色应急管理体制

党的十九届四中全会提出，要构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制。这是新时代我国有效应对突发事件的必然要求。随着向后工业社会的不断迈进，我国面对像新冠肺炎疫情这样的高度复杂性、高度不确定性风险挑战越来越多，必须进行应急管理体制变革与创新。

新冠肺炎疫情应对超出了医药卫生领域的职责范畴，是一项全方位的工作，必须以总体战、人民战的方式方能加以应对。统一指挥就是要打破部门分割、条块分割、地域分割、军地分割的界限，统一号令，令行禁止，形成应对重大疫情的强大合力。习近平总书记强调，要建立集中统一高效的领导指挥体系，做到“指令清晰、系统有序、条块畅达、执行有力”。这对于防止重大突发事件应对中出现各行其是、步调不一、政策打架、相互扯皮的现象具有非常重要的意义。

专常兼备是指应对重大突发事件既要有专业部门发挥技术优势，又要有常态化的综合部门发挥整合优势。抗击新冠肺炎疫情仅有医疗卫生部门是不够的，还需协调工信、发改、财政、交通、民航、公安等部门。2018年，我国在机构改革中成立的应急管理部是国务院组成部门。但它主要专业是应对灾害事故，不负责公共卫生事件。未来，我国应以应急管理部为基础，构建更高层次的常态化综合统筹机构，统筹应对各类突发事件。

反应灵敏要求应急管理系统具有叶落知秋的风险感知能力以及及时响应的灵活性、适应性。新型冠状病毒来源不确定，传播路径不明确，传染性强，可能变异，能够隐性传播，其应对不能墨守成规。但是，我国应急管理的制度设计却主要基于处置确定的常规突发事件，不适合应对高度复杂性、高度不确定性的非常规突发事件，距离处置急难险重任务还具有一定的差距。

上下联动是指中央政府与地方政府形成密切配合、协同应急的合作关系。从新冠肺炎疫情看，我国应急管理的重心过高：指令从顶层向基层传达虽然快捷，但信息从基层到顶层传递的过程中信号逐级衰减。未来，我国应构建科学合理的分级响应制度，在加强中央对地方指导的同时，赋予地方灵活响应的权力，并压实地方政府的责任。

四、落实：应急管理多元主体的各方责任 

在新冠肺炎疫情应对中，“责任”是强调最多的一个词。2020年1月25日，习近平总书记在主持中央政治局常委会会议时，提出各级党政领导干部特别是主要领导干部要坚守岗位、靠前指挥，做到守土有责、守土担责、守土尽责。中央要求湖北省武汉市压实地方责任，并派出指导组赴湖北。除了地方责任外，中央加强统一指挥、统一协调、统一调度，要求强化部门责任。2020年2月3日，习近平再次主持中央政治局常委会专门研讨疫情防控时强调：“各地区各部门采取举措既要考虑本地区本领域防控需要，也要考虑对重点地区、对全国防控的影响。”北京市提出落实“四方责任”，除了要落实属地责任和部门责任外，还要强化单位责任、依法规范个人防控责任。除此之外，应急管理也离不开社区的责任。

各方责任是多元利益主体在应急管理中的担当承诺。长期以来，我国在安全生产领域实施严厉的问责以强化各方责任。在自然灾害和重大疫情应对中，我国也要实施“党政同责，一岗双责，失职追责，尽职免责”的政策，强化党政领导干部应对突发事件的责任意识。同时，在重大疫情发生的非常时期，全社会都要严格服从法律法规的约束和要求。企业、社会组织规范自身的行为，积极履行以公益为导向的社会责任；每个社会成员在非常时期都要恪守特殊的行为准则，做一个奉公守法的公民。 

目前，我国疫情防控形势积极向好，统筹疫情防控与经济社会发展的工作进展顺利。我们必须以此次新冠疫情应对为“机会之窗”，围绕“坚持、完善、建立、落实”这四个关键词，推动我国应急管理改革向前发展，从而健全应急管理体系、实现应急管理现代化。只有这样，重大疫情作为小概率事件的应急需求波动才能最大程度上得以平复。