6月5日下午，应我院邀请，中国人民大学清史研究所副所长胡恒副教授访问我院，并在求是楼320报告厅发表了题为《超大规模与有限政府：清朝官僚资源调配与地方政治治理的空间机制》的精彩学术演讲。学院党委副书记、纪委书记孙柏瑛教授主持讲座，清史所华林甫教授应邀到场，学院杨开峰院长、刘太刚教授、方振邦教授、李文钊教授、黄燕芬教授、张璋副教授、郑国副教授、马亮副教授、董长贵助理教授等近60余名院内外师生参加本次活动。这是我院求是学术讲座第115讲。

讲座伊始，孙柏瑛教授就此次讲座的背景进行了简单的陈述。虽然公共管理学与历史学学科互动相对较少，但因为历史是中国制度的“根”，希望通过此次机遇和平台来把握中国历史对公共管理未来的影响，进而促进中西制度理论的交流沟通。胡恒副教授利用新的方法来研究历史，并开发了历史定量学的数据库，为公共管理学提供中国历史证据。

超大规模与有限政府：清朝官僚资源调配与地方政治治理的空间机制

胡恒副教授首先介绍了历史学学科划分和历史学研究方法，并指出历史和当代是没有区别的，历史实践对现代国家管理和制度安排有经验启发作用，且对于建立本土的话语体系和话语权力有着十分重要的意义。从学科发展来看，历史学与其他社会科学交叉发展迅速，历史社会学已经成为一门显学。

胡恒副教授认为地理是理解历史重要途径，能够从实践出发真实刻画制度执行的空间演变，方法是主要利用GIS将地图集和文字内容动态地反映出来。通过理解清朝地方治理制度和策略的“技术原理”，进而探索清朝地理治理与当代的关联，追寻隐藏于制度背后稳定的空间结构逻辑。胡恒副教授指出自己现在的研究主要集中在清朝地方治理，可以总结为两个词“超大规模”和“有限政府”。清朝的疆域比现在疆域大，但正式官员经统计大约有1万3千人到1万4千人左右，清朝是如何利用如此精简的队伍来管控如此大的疆土和4亿多的人口，值得深入研究。

如何解决这对矛盾呢？胡恒副教授提出了空间机制一：好钢用在刀刃上。具体实践是，清朝建立了一套以“冲繁疲难”四字（交通曰冲；政务纷纭曰繁；赋多逋欠曰疲；民刁俗悍、命盗案多曰难）并对应“最要缺、要缺、中缺、简缺”的办法（四要素：兼四字者为最要缺；三字为要缺；两字为中缺；一字或无字为简缺。制度规定如此，实际运行有个别例外）来保证中央吏部与地方督抚之间的权力分配。最要缺、要缺多由督抚调补；中缺、简缺归吏部。这一制度始自雍正开始，经雍正、乾隆初年的调整，最终确定下来。

胡恒副教授指出，此研究将国家清史编纂委员会所编纂的新修《清史·地理志》作为基础数据库，并对新修《清史·地理志》做了简单介绍，共得到1570条县级政区（包括县、散州、散厅）等第、缺分信息，345条府级政区（包括府、直隶州、直隶厅）等第、缺分信息，共1915条数据。同时利用李康研究组《缙绅录》原始数据库，尤其重点利用1760、1788、1820、1901、1911年官员数据。

胡恒副教授接着对“冲”“繁”“疲”“难”的空间分布作了详实的介绍，并指出，在“冲繁疲难”标准不足的情况下，清朝通过特定的制度设计有意识地提高府县的缺分等级，以便使得最干练的官吏调到最难以治理的府县去任职。这些区域多分布于边疆地区，鲜明地体现出在大一统的整体格局下，国家治理体系中极为注重内地与边疆区域之间官僚资源的均衡，这与今天将援疆、援藏经历作为提拔任用的重要标准的道理是一致的。胡恒副教授接着对省级差异展开描述，如以南北方计，则南北各省份的最要缺和要缺比例之和基本是均衡的，这体现出清朝这一制度设计时的平衡。

接着，胡恒副教授结合《缙绅录》量化数据库中咸丰元年（1851）至光绪三十四年（1908）间的官员记载，对知县的升迁几率进行计算，来分析任职于不同缺分对官员最终仕途的影响。研究认为，当省级官员，最要缺的几率远高于其他缺分。实际上京官转任地方官为常态，而地方官转为京官比例极低。这里有经济利益和灰色收入的影响。

胡恒副教授针对此次讲座作了总结：首先，清廷受限于超大规模和有限政府的结构性矛盾，为达至一统体制与有效治理的平衡，不得不在中央与地方大员之间实现权力分层。其次，权力分层主要借助的机制是以冲繁疲难为代表的分等制度。这一划分过程实际上是将纷繁复杂的地理信息标准化的过程。最后，政区分等不是简单的政区等第的差异，更是将地理应用于选官任官系统，并通过地理、官缺、人事调动结合起来，有效平衡了边疆与内地、中心与边缘之间的平衡，并通过晋升激励机制实现良性互动。

讲座后期，胡恒副教授讲述了空间机制二：县下空间与简约治理。胡恒副教授指出，中国国家治理结构是：县级以上的官僚制、县级以下一定程度的自治。这一局面的出现，学术界普遍认为是由于隋代废除了乡官，自此以后，基层组织人员不为官，而渐为役，县以下出现了一定程度的“行政真空”的局面。但这个问题到了清代不断被提及，争论的问题在于要不要将县级以下广泛存在的各类职役纳入官僚序列？但在不断提及的过程中又被否定，反映了1898年戊戌变法前后官员们的集体心态：对绅权扩张的警惕，尤其是惧怕因设乡官而导致的权力下移。为此，给予绅士污名化的表述便开始普遍出现了，这一进程为学术界考察近代以来所谓“土豪劣绅”话语的形成提供了更为久远的历史渊源。但1905年前后关于乡官的表述发生了变化。一方面被认为是传统中国周礼的某些论点在紧张情势下的激活；另一方面是西方政治理论更为系统地对中国思想界产生影响。

胡恒副教授最后总结，传统中国体制的上下分裂：官僚制与自治，以县为分界，巧妙缓解中国一统体制与有效治理之间结构性矛盾，但是以无效率为代价的。原因是中国传统社会的财政规模无法支撑足够的专制机构。所以中央集权能力愈强化，县级以下的官僚资源愈弱化。如此一来，县级以下治理必须依赖于各类委托组织，不享官员名分，权威性未得到授权，为乡绅社会发育提供了空间，形成“双轨政治”一般的平衡机制。但该机制并不稳固，它是行政体系不完整的结果，但给人一种乡村自主的错觉。一旦国家跨越传统陷阱，这种平衡机制注定会被打破。清末以来乡村以自治之名推进县下直接治理体系建设，即“地方权威进入官制授权系统”，也是富国强兵，改变一盘散沙格局的要求，但同时带来的还有新的治理风险。

胡恒副教授的精彩分享激发了与会师生的浓厚兴趣，师生们就如何处理过去和现在的概念对接、城乡之间的历史差异、现代制度与古代制度哪个更节省财政资源（节省民耗）、如何统计参与国家行政事务的非正式官员、有限政府如何判断等问题，胡恒副教授一一作了精彩回答，并在讲座结束后与部分师生做了长时间的交流。

与会部分教师合影留念。

供稿：王焕