2019年4月16日上午10点，我院第105期求是学术讲座在求是楼216会议室举行。本期主讲嘉宾是中国文化大学环境设计学院院长杨松龄教授。他围绕“城乡规划利得与回馈——台湾经验之检视”主题进行了学术分享。讲座由我校土地政策与制度研究中心主任、我院叶剑平教授主持，我院土地管理系主任张占录教授、李东泉教授、张跃松副教授等近70名师生出席。

图1 杨松龄教授作讲座

图2 讲座现场

政府行为介入土地开发会使土地产生“增值”或“贬值”现象，从而给人民财产权带来影响，具体表现为“剥夺利益”或“授予利益”。针对这些情形，台湾采取了相关措施对之进行规范。杨松龄教授从台湾城乡规划体系、规划权的行使与影响、planning gain & goes too far的论点、台湾对规划利得与回馈之规范等方面介绍了台湾城乡规划的相关内容，并在此基础上对台湾城乡规划的利得与回馈进行检视。

一、台湾城乡规划体系

台湾原有的规划体系层级依次为国土综合开发计划、区域计划、都会区计划、县（市）综合发展计划，国家公园计划也被纳入其中。2015年《国土计划法》出台后，以地理空间划分变为以国土空间功能划分，包括国土保育地区、城乡发展地区、农业发展地区和海洋资源地区四类功能区。其中，国土保育区是为了落实永续发展，加强国土保育及保安，水、土、林业务整合以达事权统一；农业发展区是为了保护重要农业生产环境及基础设施，确保农业生产环境的完整性；城乡发展地区是为了确保城乡发展地区的公共设施配套，有计划地引导和管理实施开发许可；海洋资源地区是为了落实彰显蓝色海洋特色，确保海域资源保育及永续发展。城乡发展地区以开发建设为主，另外三类以保育为主，各类功能以县市为单位落实。

二、规划权的行使与影响

台湾的规划非常重视自由化和市场化，但土地任由自由市场运作，未必是好事。欧美国家的自由化程度很高，但仍会利用规划手段处理土地问题。因为土地是一种自然资源，其与一般的产品不同，具有位置固定和数量有限的特性。因此，台湾近年来对政府介入规划的程度进行了探讨。近20年来，台湾一直在两个观点上左右摇摆，即是要将财产权界定清楚，还是通过补偿来作补救，目的都是防止人类滥用土地。但政府这只手介入后，会影响私有土地产权价值变动的态样，主要表现为剥夺（Takings）和授予利益（Givings）。

剥夺可分为实质性剥夺（Physical taking）、管制性剥夺（Regulatory taking）和衍生性剥夺（Derivative taking）。其中，实质性剥夺指国家夺取财产权以作为公共使用；管制性剥夺指国家没有夺取财产权，但因管制使用时不当地减少其价值；衍生性剥夺指国家因剥夺行为，致周围财产的价值减少。相似地，授予利益可分为实质性授予利益（Physical giving）、管制性授予利益（Regulatory giving）和衍生性授予利益（Rerivative giving）。其中，实质性授予利益指国家授赠财产权益，如授予有线和移动电话公司广播权或地役权；管制性授予利益指国家利用其管制权力而提升某些财产的价值，如解除湿地的开发限制；衍生性授予利益指当国家因实质、管制性授予利益行为而间接增加财产价值，如在住宅区的周边兴建公园。

三、planning gain & goes too far的论点

那么，不管是因为开发得到利益，还是因为限制影响利益，如何做到财产权的公平？也就是政府行为与公平问题。在授予利益行为的公平方面，台湾的宏观制度主要包括土地所有权国有化（Nationalization of all land）、公地长期使用权替代私有财产（Substitution of private property by long-term public leaseholds）、土地储备制（Land banking）和土地重划（Land readjustment）。直接政策工具有：（1）收取不劳增值（Unearned increment），价值增涨与特定的政府决策无关，由一般性经济或小区发展趋势造成；（2）收取改良增值（Betterment），价值上涨是直接由于与政府实质发展相关的特定决策引起。改良增值的原因主要有公共基础设施工程和土地使用管制。其中，公共基础设施工程（Public infrastructure works）带来的改良增值指价值上涨是由于政府决定或执行公共基础设施造成，如公园或其他服务的积极外部因素；土地使用管制（Land use regulation）带来的改良增值指价值上涨是由土地使用规划或开发管制决策造成的。间接政策工具有：关联费（Linkage Fee）、开发影响费（Development Impact Fee）、规划义务（Planning Obligation）、捐赠实物（Exactions）、诱因使用分区（Incentive zoning）、成本回收（Cost recovery）等。在剥夺行为的公平方面，主要包括公正补偿（Just Compensation）、充分补偿（Full Compensation）、公平补偿（Fair Compensation）和不完全补偿（Incomplete Compensation）。由此形成了完全补偿说、相当补偿说、折衷说。如今，台湾在衍生性的剥夺方面还有所欠缺。

四、台湾对规划利得与回馈之规范和经验检视

杨教授从规划利得与回馈之首例——京华城谈起，分享了台湾的《工商综合区开发设置管理办法（1994）》中关于增值收益分配的相关条文。其次，介绍了台湾的土地开发义务制度理念，如《建立土地开发义务制度方案（核定本）（1999）》中的内部性的公共设施负担、外部性影响之负担以及其他义务之负担；《区域计划法》、《都市计划法》、《农业发展条例》、《森林法》、《产业创新条例》中的相关条款。

最后，杨教授对台湾城乡规划的利得与回馈进行检视。他提到，在利益回馈方面，平均地权制度的目标在求地尽其利与地利共享，利用涨价归公等方式，使土地增值利益在社会上重新分配，以达到社会公平与均富的目的。然而现行税制，对于地价高涨或土地变更造成地主巨额不劳而获的现象，无法将土地变更使用与产生的不劳利得实时合理课取，造成变更利益分配的不均或土地所有权人间的不公，故有必要透过土地使用变更开发义务制度课取土地的不劳利得。土地开发及变更后的增值利益，也就是内部效益外部化的超额利润应合理回馈予社会，用以弥平社会公平的问题。利益回馈应依照地利共享、涨价归公的理念，将不劳利得归公并抑制土地投机，开发者除承受开发变更负担外，应将受益于土地变更使用产生的开发利得，部分回馈社会。

在开发义务方面，开发义务之理念基于：将土地开发带来的环境质量与公共设施负担之外部冲击内部化（如开发影响费）；不同于规划利得属于内部效益外部化，开发影响费属于将土地开发的外部成本内部化。由于土地开发及变更使用提高土地使用强度，使得公共设施需求提高，并对环境产生负面冲击，此外部成本不该由政府或社会自行吸收，故应由开发者以回馈方式自行承担。开发义务是规划管制法令规定依“成长付费”、“使用者付费”或“受益者付费”之理念，要求开发案负担履行其义务，开发者（或使用者、受益者）负担区内公共设施用地及兴辟成本、环境冲击改善设施，并分担邻近地区部分公共服务设施成本，开发业者可以透过折缴代金、捐地、捐楼地板面积或兴辟公共设施等方式缴交。

杨教授的精彩分享引起了现场观众的浓厚兴趣。师生们分别就土地价值判断、土地变更使用的法律等问题进行了提问。最后，叶剑平教授对本期学术讲座进行了简要总结。他提到，土地问题是政治问题、民生问题、社会发展的公平问题。不论是个人行为还是政府行为，都会产生外部性，核心问题是多大的获得，应该交多少，多大的损失，应该补偿多少。在不同的基准下，世界各国都没有绝对的公平，但从研究的角度来看，可以逐步趋向公平。叶教授对杨教授的精彩分享表示感谢，并代表我院向杨教授颁发求是学术讲座证书。

图3 叶剑平教授向杨松龄教授颁发

求是学术讲座证书

图4 参加讲座的教师与杨松龄教授合影留念