《规划师》，2016（7），11-16

        城市管理简政放权是是基于现有管理体制下科层权力结构的转换过程，依据底线原则和城市理想、善治目标的实现，对什么能放、什么不能放、怎么放的重新界定。

1、城乡规划管理简政放权的实际进展

        我国城乡规划管理以《城乡规划法》、《历史文化名城名镇名村条例》、《风景名胜区条例》等“一法两条例”为法律依据，由规划依法行政审批、许可、执法、督查以及社会监督等系列制度组成，通过过错责任追究机制实现规划管理的科层管理体系。当前规划管理已具有分散倾向，由集权转向分权，由强调上游政府在风险规制中的核心角色转向政府、社会、市场进行分权而形成的分散体制形态，侧重市场化、社会化和行政规范化三个层面：市场化角度，体现在修建性详细规划做为非法定规划由企业编制而与市场有效衔接、法定规划采取招投标等形式确定编制单位而确保规划编制质量和控制编制经费、日常行政管理政府采取购买公共服务的形式即中介机构进行技术审查等方面；社会化角度，体现在中国城市规划协会等第三方地位和作用的提高和群众监督制度的逐步完善；行政规范化角度，体现在行政许可的先放后收、行政审批的审慎态度和乡镇管理的有序推进。

2、城乡规划管理简政放权的制度基础

        城乡规划管理简政放权对市场、社会尤其是各级政府的能力建设提出更高的要求：一是基层治理能力的提高。城乡规划管理权力变革的基本要求是基层治理能力的提高，而激发和调动基层政府、社会、市场的活力和积极性，也需要以其具备相应的管理能力作为保障；二是社会组织的成熟。城乡规划的社会公正力量主要包括行业协会等社会组织，社会组织具有的公共服务递送功能，构成了国家支配和社会述求相遇的场域，是国家和社会利益的互动平台；三是市场力量的兴起。市场力量从居民对自有产权的维护使得更加关注城市规划和城市安全以及企业对城市基础设施的提供和公共服务的供给的高要求而需要有效、有限和廉洁政府两个途径发展壮大；四是上级监督力量的提升。简政放权需要同步加强监管，因此上级监督能力的提高和监督手段的现代化至关重要。

3、城乡规划管理简政放权的逻辑框架

        城乡规划管理以提供公共产品，协调各利益主体关系，保障公共利益为基础，奉行底线管理原则，具有宏观层面的战略思维，体现政府导向和社会愿景，兼具经济法、行政法双重属性，因此具有底线性、目标性和兼容性，简政放权的基本逻辑遵循四个方面的原则：一是规划审批权、行政许可权、执法权和监督权分离原则，建立国家权力的分权制衡架构。规划审批权的行使具有行政立法性质，是行政许可的依据，行政执法和行政监督则以法律法规和行政许可内容为依据，四个环节既保持高度的一致性，又需要适当分离；二是规划审批权的上收、内容的精简与效率提高并行原则。城市总体规划涉及建设用地的扩张、耕地保护和城乡关系以及风景名胜区、历史文化名城名镇名村保护等国家利益的问题，规划的审批权应适当上收，规划审批的闸门作用仍需强化，并实施市县同权，适当精简内容，涉及众多的利益群体和市场的规划编制权和审批权适当下放；三是行政许可权的分权、责任的追究与裁量权细化并行原则。按照公共服务的性质和范围确定行政许可层级，强化行政许可权通则式审批，弱化判例式审批，强调评价准则的规范性，建立对判例式审批设置有效的监督机制；四是行政执法权的下沉、财权的跟进与制度保障并行原则。乡镇及广大农村的规范管理是我国城乡规划建设管理的盲区，行政执法权下沉应有序推进，避免欠发达地区和发达地区衰落乡镇缺乏扩权的土壤和条件可能导致的政策无效，规避发达地区乡镇在社会转型期不科学的决策和不规范的操作导致的政策滥用。

        城乡规划管理与其他政府机构的简政放权存在一定的差异，底线管理与目标管理兼具，同时城乡规划实施难于纠错，因此必须采取审慎的态度，强化法律保障，严格规划审批，区分行政许可，下放执法监督，完善配套机制，方能实现城乡规划建设的善治。