2023-04-17
来源：《中国人民大学学报》2023年第2期
作者：杨宏山（中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师）
孙成龙（中国人民大学公共管理学院博士研究生）
周昕宇（中国人民大学公共管理学院博士研究生）
杨宏山 | 中国人民大学公共管理学院教授
对于复杂议题的政策制定来讲，决策系统需要通过学习途径增进对不确定性的认知。改革开放以来，中国政府通过多种途径开展政策学习，持续改进政策安排，提升了国家治理的创新性和适应性。近年来，学界对于中国特色政策议程、政策试验、政策创新、政策扩散的讨论，都提及学习机制发挥了重要作用。然而，已有研究尚未对政策学习的概念做出清晰界定，使得理论对话和知识积累面临困难。我们在概念界定的基础上，从决策议题的不确定性、决策系统的知识需求两个维度，提出一个类型学分析框架，解析不同情境下开展政策学习的组织模式。
政策制定具有理性和正当性两个方面的目标诉求，理性诉求要求政策制定尊重事物发展的一般规律，它依赖于科学知识，需要专家发挥作用，而正当性诉求要求政策秩序得到公众的认可和支持。公众并不具有专家所具备的专业知识，他们基于个人经验进行判断。作为一种有组织的学习行动，政策学习需要兼顾理性和正当性诉求，根据议题特性及知识需求的差异性，构建多样化的学习模式，从而兼容专家参与和公众参与。
不确定性是政策学习研究的一个经典维度，政策议题的不确定性既与环境的不稳定性相关，也与决策系统针对该议题的知识储备直接相关。随着知识积累的增加，当从错杂状态中筛选出关键变量，厘清了各个要素之间的逻辑关系，复杂议题就会变得结构化、清晰化。根据知识的共识性特征，知识可分为学理性知识与地方性知识。学理性知识是可重复验证的专业性知识，这类知识由受过专门训练的专家负责生产，具有抽象性、结构性和广泛适用性；地方性知识与特定的时空环境相关联，它依赖于特定的社会场景，脱离了具体场景的约束，人们对这类知识则难以持有共识。
根据政策议题的不确定性、决策系统的知识需求两个维度，可以区分出政策学习的四种模式，分别是集思广益型学习、委托研究型学习、利益协商型学习、专家讲解型学习，如下表所示。
表 ：政策学习的四种模式
集思广益型学习适用于议题高度不确定、决策系统对地方性知识具有迫切需求的情境，旨在收集各方诉求和观点，经整合后设定政策议题。在此背景下，决策系统面向社会开放政策议程，鼓励多方主体参与，形成头脑风暴和发散思维，集聚各方思考和诉求，提升政策制定的包容性和适应性。
委托研究型学习适用于议题高度不确定，政策制定对学理性知识具有迫切需求的场景，决策系统委托专家承担特定议题的知识生产任务，旨在增进对事实和规律的认知，提出系统化的政策方案。这类学习一般设定时间表，专家在规定时间内完成课题研究，提交专题报告，决策系统对研究报告进行再提炼，生成政策原型。
利益协商型学习发生于议题不确定性较低、对地方性知识具有迫切需求的场景，旨在提升政策安排的兼容性和公信力。在此情境下，决策者与多方主体进行互动，彼此分享信息、立场和诉求，在沟通中增进利益协调，有利于维护政策制定的正当性、政策实施的稳定性。
专家讲解型学习适用于议题不确定性低、政策实施需要准确理解核心要义及内在逻辑的场景。政府系统组织专家进行政策宣讲，旨在加快新政策的传播，帮助各方准确领会新政策的价值导向、目标定位及学理基础。
上述四种政策学习模式共同构成了政策制定中组织学习的完整过程：对于高度不确定的政策议题，决策系统通过集思广益型学习倾听多方意见；在设定政策议题后，深化对政策选项和结果的认知需要引入专家参与，组织委托研究型学习；随着政策制定形成具体方案，提升公信力需要听取利益相关者的意见和诉求；在新政策完成合法化过程后，决策系统组织专家讲解，阐释政策精神及学理基础，推进新政策的传播和实施。一项复杂议题完成政策制定任务后，决策系统又会设置新的政策议题，组织学习随之进入新的循环过程。
观察国家“十四五”规划的编制过程，随着议题不确定性和知识需求发生变化，政策学习模式也会相应转变。在规划编制的早期阶段，决策系统问需于民、问计于民，采取集思广益型学习。随着调研和座谈的推进，决策系统获取了大量信息和数据，对发展趋势和关键问题做出初步研判，并提出重大课题。随之，政策学习转为委托研究模式。在认真分析调研报告、课题报告的基础上，起草组对于规划编制的思路逐渐清晰化。当规划《建议》稿、《纲要草案》完成后，政策学习转为利益协商模式，编制机构面向社会征求意见，开展协商讨论，采纳合理建议。《纲要》正式发布后，组织专家团队到各地开展宣讲，各地也主动开展学习活动。
通过区分政策学习的四种模式，可以看到，集思广益模式只是中国体制开展政策学习的一种类型，它适用于备选方案高度不确定的情境，决策者动员社会各界提供意见和建议，征集政策思路，鼓励建言献策。除集思广益模式外，中国政策过程中还具有其他类型的组织学习模式。提升决策质量，既要引入专家参与，运用学理性知识，提升决策的科学性，也要增进府际互动、政社互动，善于运用地方性知识，提升决策的正当性和公信力。
（原文刊发于《中国人民大学学报》2023年第2期“中国之理”栏目，以上内容为文章节选。）
