《国际城市规划》，2016年第6期

农地在台湾经济社会发展中扮演了重要角色。本文回顾了台湾1949年以来的农地政策变迁，聚焦于“农地农有农用”转变为“农地农用”的政策进程，将台湾的农地政策划分为三大阶段，分析各阶段的演进关系；并讨论政策实施过程中产生的问题，包括农地租赁、大量农舍兴建、休闲农业与民宿质量等；最后探讨了台湾农地政策演进的借鉴意义。

背景与思路

台湾地区的农地政策在多年的实践中，已经基本完成其各阶段的任务。其中，最为成功的是实现“耕者有其田”的土地改革。其后各阶段的农地政策演变也多是为了解决上一阶段农地改革所遗留的问题，本文不同于过去文献以农业发展划分农地政策，而是从农地利用的角度划分，分别是实现“耕者有其田”的土地改革阶段，从“以农养工”到“农地保护”阶段，从“农地农有农用”转型为“农地农用”阶段。各阶段讨论反映政策实施时的政治、经济、社会目标。

发现

1949—1952年，是实现“耕者有其田”的土地改革阶段，以平均地权作为农地政策的核心思想，致力解决三个问题：（1）大地主垄断土地所有权，（2）地租过高影响佃农生计与农地再生产的资本投入，（3）农地单位产量低，因此，首先实施三七五减租，地租超过375‰者减为375‰，再逐步实现最终目的——“耕者有其田”，将战后从日本手中接收的农地放领给现耕农、雇农、佃农及半自耕农，地价偿还期为10年，分20期偿还。1953—1990年间，进入“以农养工”（1953—1968）到“农地保护”（1969—1990）阶段，1950年代起，台湾开始实施“以农业培养工业、以工业发展农业”政策，一方面，重视农业技术改进，另一方面，积极简化农业用地变为工业用地的程序；到了1970年代国际粮价上涨唤起保护农地意识后，台湾开始实施新的农地保护政策，包括：（1）提供扩大经营规模购地贷款；（2）推行共同委托与合作经营；（3）加速农地重划；（4）加快农业机械化；（5）推动农地区域规划，划定使用分区及编定使用管制。1990年加入关贸总协定（GATT），要求开放农产品进口以及解除农业保护政策，农地政策从“农地农有农用”进入到“农地农用”阶段，一方面放宽农地变更，于1995年核定实施《农地释出方案》，将农地分为都市计划农业区，非都市土地乡村区、工业区和风景区内的农用，非都市土地一般农业区，特定农业区，依类制定不同宽严的变更程序；一方面也从农有农用转向农地农用，在加入WTO之后，开放自然人可购买、赠与或继承农地，但农地仍须从事农业使用，此政策活化了农地利用，也推动民宿兴建。

前述农地政策实施下也产生诸多农地问题。“375减租条例”阻碍农地再利用，佃农二代已将土地荒废，但时空环境改变，目前难以要求佃农二代释出农地。大量农舍兴建侵占了农地资源，“农业发展条例”放开农地自由买卖与农舍兴建下，许多自然人购买农地的目的是在休闲享用，导致农舍林立——实为别墅或民宿，不仅造成污染，田中种屋也影响到规模化耕作。休闲农业与民宿质量良莠不齐，虽然市场机制可以淘汰质量不佳的休闲产品，但农地一旦覆盖建筑，再想还原为农地将付出巨大的成本。

总结

       台湾地区的农地政策最为关键的是“耕者有其田”——农地利益归于农民，最大的改革是农地农用。第一阶段的土地改革、照顾弱势人群及改善财富分配结构，但也造成小农经济，加速农业生产力报酬递减。第二阶段的规模化生产被快速的工业化进程抵销，加速推进第三阶段的农地开放政策，但由于农舍建设的管制不够严格，虽然创造大量优质民宿，形成特色产业，但也制造更大量的农地浪费。对大陆的借鉴，在于未来农地开发自由买卖的必需性以及在农地休闲化的必然性，而对于宅基地退出机制、流转机制、农村集体经营性建设用地的买卖、农村休闲设施建设等，需要全面分析农民、市民、地方政府的驱动利益，缜密地设计农地保护政策。