公共管理与政策评论，2018年第1期

十九大报告提出，推进国家治理体系和治理能力现代化是社会主义现代化建设的重要制度保障。作为国家政权建设和关乎国家稳定的根基，基层治理是国家治理体系和治理能力现代化的关键议题。城市基层社会治理（简称“基层治理”，下同）又是国家基层治理秩序的重要和关键组成部分。

文章认为，快速城市化进程让城市经历了多重嬗变。城市不仅是公众居住的空间，而且是多元社会利益进行分配、权力结构进行调整的政治社会场域。转型过程城市生活的跌宕：转换的社会环境、涌现的社会问题以及重组中的社会力量，这一切让城市社会治理何去何从备受瞩目，也将国家社会交汇、官民交汇的城市基层治理转型问题推到国家治理体系的重要位置。当前，在基层治理场域转型背景下，如何准确、全面地理解和把握城市基层社会治理成为亟待回应的重大理论问题。

文章基于国家与社会、稳定秩序与自由权利、组织社会与社会自组织三组存在内部张力的概念，提出一个理解城市基层政府社会治理转型的“双向建构”的理论视角，并以此来探讨我国城市政府在基层社会治理中应对“自上而下”的政权建设和“自下而上”的权利诉求双重逻辑之下，基层治理转型的路径、措施与存在困境，提出在新背景之下，如何通过治理变革重建可持续的基层治理秩序。这里的“双向建构”指，在基层社会治理基本结构中，由于处于国家与社会交汇点并衔接科层体系与社会网络的位置，在当今社会转型过程中，它受到来自不同方向两种力量及其回应性目标诉求、价值观、组织形式甚至利益关系的交互影响和制约，使基层治理制度和政策工具变化在多元治理主体双向动态建构中发生并发展。这赋予今天城市基层治理双重内涵和意义，基层治理既是政党、国家基层建设组成部分，又是基层居民民主自治管理的组成部分。

文章指出，当下政府基层治理转型便是在“自上而下”基层政权建设与“自下而上”权利诉求的双向互动、建构场景下拉开帷幕的。这不仅意味着基层治理需要调适多元的价值取向和影响，而且赋予基层治理多重目标属性，以应对城市化进程中出现的新问题，回应自上而下和自下而上的不同要求。实践中，城市政府基层治理在多目标框架下，围绕加强“属地管理”的制度安排，在治理结构、治理功能和治理技术等方面展开了“多管齐下”的体制、机制调整，在响应问题、协同治理、服务供给流程及形式、治理规范与标准化、社区赋权与增能等方面形成了创新经验。尤其信息化、互联网技术的应用，为基层改善“碎片化”缺陷，整合资源提供了重要支撑。

文章进一步强调，正是在“双向建构”中，城市政府基层治理行为方式及其行为选择逻辑突显了政府基层治理遭遇来自体制、机制、资源、能力的种种困境。换言之，鉴于国家整体行政管理体制改革的权责分配框架尚在调整、政府治理的方式未发生根本性改变，加之基层官员在“层层加码”的职责考核下规避风险的理性行为选择，导致基层治理存在“内卷化”、目标偏离、“路径依赖”等悖论问题。

最后，文章认为，我国执政党领导下的多元治理主体参与模式成为当前基层社会治理的基本结构与原则。这意味着，在党委领导、政府主导下的基层治理主体形成了区别于西方市民社会中国家与社会二元分立关系形态，塑造了基层治理集体行动中“政党——政府——社会”三元关系中多元主体“你中有我，我中有你”的联系。为此，新时代在政权建设与权利诉求的“双向建构”中，城市基层治理应构建开放的、“以人民为中心”的治理价值观，完善政府与社会分权共治的整体性体制和机制，致力于推进社区和社会组织发展，在重构执政党、国家与社会关系中获得城市基层治理的创新动力。

本文是孙柏瑛教授主持的国家社会科学基金重大项目“基层政府社会管理体制机制创新研究”的成果之一，是对课题结项报告《从管理到治理：城市基层政府社会治理体制机制现代转型》内容的延展。近年来，孙柏瑛教授依托所主持国家社科重大项目，围绕城市基层社会治理进行了卓有成效研究，文中诸多思考来自于实地调研、理论反思和学术对话。

作者简介：

孙柏瑛，中国人民大学公共管理学院行政管理系教授，系主任。研究领域：地方治理、人力资源管理、社会管理。

武俊伟，中国人民大学公共管理学院行政管理系博士，师从孙柏瑛教授。