来源：《新华文摘》2021年第15期全文转载，原文发表于《中国党政干部论坛》2021（5）

唐钧|中国人民大学公共管理学院教授

   领导干部应急处突能力的优劣，直观地体现在经他们处理的突发公共事件造成的人员伤亡、财产损失、恶劣影响等诸多方面。因此，应急处突能力是领导干部必须具备并且应该主动提升的基本功。培养应急处突能力，首先要全面掌握突发公共事件的爆发机理，阻止危机发生，“上医治未病”；其次临危不惧、现场指挥、科学应急；最后恢复正常后做好善后。由此来看，领导干部提升应急处突能力囊括了全流程的任务，包括事前识别安全风险和预防危机，事中科学决策和控制损失，事后化解负面影响和推进安全发展。在本质上，提升领导干部的应急处突能力，是以全方位提高公共安全风险治理实际效果为内核的能力体系建设，主要包括以下六项能力。

一、风险研判能力：掌握应急处突对象的动态状况和风险规律

   应急处突的大忌是“情况不清、底数不明”。在风险社会环境中，应急处突时“情况清”和“底数明”的要求包括三个层面：应急处突对象的静态情况、动态趋势；物理上的周边连锁反应；逻辑上或强或弱的社会关联因素。因此，领导干部的风险研判能力，是指敏锐识别安全风险、动态掌握安全风险整体情况、精准把控风险规律的能力。风险研判能力是应急处突的基础能力，提升领导干部风险研判能力，要掌握以下四种技能。

   一是危机识别。从以往已发生的突发公共事件中归纳出高危安全风险并结合普查结论、统计形成分类分级的“安全风险清单”，可用于分类管控的方式方法。危机识别可直接形成应急处突的“靶向”。

   二是风险感知。从通过多种形式的数据挖掘和统计方法、从相互关联的可能性中预估高危安全风险，可用于预警预防的方式方法。风险感知技能的不到位可能酿成难以应急处突的大祸。例如，美国“9·11”恐怖袭击事件可归因于疏忽了误认为不可能发生的小概率问题。

   三是全方位风险分析。风险所有权的责任分析和安全责任的细分与落实，利益相关分析和各方实施安全风险管理的动因预估。风险分析可全面服务于评估应急处突的风险环境，有利于在复杂的风险社会中规避失误。

四是总结风险规律。技术人员可识别出海量的数据，领导干部则要善于确定便于应急处突的“风险地图”，真正实现应急时即便遭遇小概率的关联因素也能做好“情况清、底数明”。

二、危机预防能力：做足应急准备来承受更高等级的公共安全风险

   从各国的教训来看，应急处突屡屡被社会各界诟病的是：面对周期性重复发生的灾害，却仍然准备不足、失误频出、损失惨重。这在表面上是应急准备不足，深层次则是危机预防能力有缺口。

   领导干部的危机预防能力是针对频发危机或显性高危风险，提前开展应急准备，提升安全风险承受水平的能力。在实践中，危机预防要“两手抓、两手都要硬”。

   一是完善公共安全基础设施建设。传统上的“物防、技防”注重具体点位的设施设备的应急准备；现代城市建设中的“韧性城市”“地下综合管廊”等整体建构，则强调系统性的风险降级控级、有利于应急处突的基础设施的集成和升级。领导干部在平常重视这些基础设施建设的完善，可直接支撑危机时应急处突的速度和强度。

   二是建立健全制度体系。较早提出的“一案三制”，预案体系已精细化为“情景建构与应急预案管理体系”，包括了分类分级的编制、定期演练更新、跨区域联动和升级管理、虚拟仿真系统的应用等，有利于更科学地做好应急准备；应急管理的体制机制法制，也在全面深化改革创新，安委会“双主任制”、五种责任制（党政领导责任、属地监管责任、行业监督责任、企业主体责任、员工岗位责任）、包保责任制等，有利于在日常和细节上作好应急准备。领导干部注重制度体系的建立健全，可直接决定应急处突的态度和力度。

三、危机决策能力：制定损失和失误最小化的处置方案

   危机决策是一种特殊形式的公共决策，时间紧、信息杂、压力大、关联多且失误之责重若千钧。错误的危机决策不仅会导致应急处突的失利、加剧危机的损失，还容易引发负面影响、降低公信力。危机决策失误的主要原因在三方面：支撑决策的基础信息或实时信息失灵，无法开展危机决策；风险研判失真失准，无法定性定级和精准决策；应急准备和危机预防缺位严重，难以制定可执行的应急处突方案。

   领导干部的危机决策能力是指运用研判结论、依据危机预防状况，实施动态风险定级和设置应急处突方案的综合能力。复杂环境中的危机决策主要包括三个部分。

   一是根据公共安全的职能设定，根据实时监测的反馈，依据致灾因子、应灾主体、承灾环境的客观变动状况，结合趋势预测，对应急处突的对象进行风险动态定级，形成支持科学危机决策的“基本面”。

   二是依据危机预防状况、基于场景特征等风险规律，参考决策支持系统（信息库、专家库、智库等），设定危机决策方案，并追踪效果和积极调整决策方案。

   三是危机决策过程中尤其要严控重大安全风险的关联反应，因此必须基于整体情况，开展阻止连锁反应的“超前决策”。国际上历次惨痛的事故教训表明：应急处突时必须阻隔“被连锁”导致的恶果，下好“灾难断链”的“先手棋”，才能真正制定好损失和失误最小化的应急处突方案。

四、现场指挥能力：具备全情景、多灾种的协作应急本领

   应急处突最直观地展现在现场指挥方面。相关经验教训表明现场指挥也是失误“高发点”：现场的行政领导不吸纳或误判专业人员的建议，导致专业性极强的应急处突，演变成“外行指挥内行”的失误；现场指挥的权限受制，未能协调应对多灾种、跨区域、持续作战的突发公共事件；现场指挥未能因地制宜地执行危机决策和启动响应机制，在遭遇急难险重的困境时不敢担当、在显性的连锁反应方面又未能规避。

   领导干部的现场指挥能力是指按照既定方案、根据现场情况权变管理，开展“点—线—面”协作应急的能力。现场指挥能力主要有三项要求。

   一是应对“常灾”不出意外的能力。善于组建“现场指挥系统”，按照公共安全职能和相应预案的规程，协调相关力量和资源协作应急。

   二是应对“特灾”有条不紊的能力。针对特殊场景的突发公共事件，例如：高层灾害、地下事故、危化燃爆等，能够以最快速度赶赴现场和启动响应，组织力量和配备资源，上报灾情和寻求支援，形成快速有序的协同应急。

   三是应对“巨灾”持续作战的能力。在现场形成统一指挥、运转高效、配合协调、保障有力的应急处突，实现“点—线—面”联合和“应急成链”的局面，打好“持久战”。

五、风险沟通能力：在安全风险共担的格局中提高群众安全感

   国际上对于应急处突的评价，往往是透过风险沟通的“窗口效应”来“观滴水可知沧海”，但由于新媒体的“信息茧房”“碎片效应”等特征，容易在新闻发布、政策宣讲、心理疏导、善后处置等诸多环节出现纰漏，直接引发涉灾民众的误会，进而降低应急处突的社会评价。

   虽然新媒体环境中的风险沟通具备了“刻板效应”“对比效应”“易断章取义”等貌似难“驾驭”的新特征，但群众路线是应急处突的必由路径，理解支持应急救援也已成为社会主流氛围。为此，领导干部面向群众的风险沟通能力显得尤为重要。

   领导干部的风险沟通能力是指在安全风险环境中或突发公共事件状态下，通过信息公开、交流互动、社会动员等方式，形成畅通民意和风险共担的格局，稳步提升群众安全感的能力。在应急处突的常见场景中，风险沟通能力可细分为三个层次。

   一是直面应急处置的全媒体“现场直播”，主动应用新闻发布等方式，回应社会关切、稳定社会情绪。

   二是解决涉灾民众的现实问题并开展情绪疏导，依法依规主动满足其合法的正当诉求，积极解决其合理的特殊诉求，多措并举化解超出范畴的不当诉求；通过情绪疏导，实施主动公关，实现民意通达、防止误解误会、争取理解支持。

   三是开展涉灾民众的社会动员和公共关系，在善后处置、灾民安置、灾区重建等过程中，不仅要达成勠力同心、共克时艰的应急处突氛围，还要善于“转危为机”，积极营造公共安全人人有责、自救互救全员上阵、消除隐患共担共享的社会环境，稳步提升群众的安全感。

六、安全发展能力：持续改善应急处突综合环境和主动“转危为安”

   当今世界正经历百年未有之大变局，安全发展面临着严峻的多元化、交织化、无序性的复杂挑战，但其根本性任务皆为在具象的社会环境中实现安全和发展的相互促进或联合跨越，从根源上减少应急处突的频次和难度。可以说，培养领导干部安全发展能力是应急处突的核心。

   全球应急处突的规律研究表明：特定社会的经济文化环境、特定的生产力水平和生产方式形态，会发生较为固定的灾种和特定类型的事故。因此，领导干部必须肩负起更高层次的责任，从安全助发展、发展保安全的层次，推动实现真正意义上的安全发展。

   全球应急处突的理想状态也正是实现“三无”标准：一是“无急可应”，即通过确保安全的产业结构调整和因地制宜的业态重组，通过机械化换人、自动化减人、智能化无人的工业生产迭代升级，达到生产环节“零亡人”的理想水准；二是“无险可救”，即通过属地和行业的防范到位、全域全员的安全自觉、“第一响应人”打通“安全最后一公里”，达到各类社区“零遇险”的理想水平；三是“无灾可赈”，即通过全国定期的勘察规划、提前引导群众迁出灾害高发易发区，通过全方位实时监测预警、疏导群众及时规避灾害，通过安全文化体系、倡导民众主动躲灾避险，转事后赈灾为事前防护，达到城市农村“零非正常死亡”的理想程度。“三无”标准在全球虽然仅在特定阶段的局部或零星实现，但确实是应急处突的根本解决方案。为此，领导干部要在安全发展方面下足功夫、寻求出路。

   领导干部的安全发展能力，是通过综合协调，谋求应急处突的根本性解决方案，实现“不安全发展—安全不发展—安全发展”的战略部署和主动转换的能力。具体表现为以下两个方面。

   一是整治扭转“不安全局面”为“安全状态”。通过“关停并转”等安全整改措施，整顿规范高等级安全风险的生产要素，达到安全水准。

   二是规划升格“安全状态”为“安全发展格局”。通过本质安全、风险对冲、产业升级等一系列举措，规划形成低等级安全风险和良性循环的发展格局，持续改善应急处突综合环境和主动“转危为安”，推动国民经济和社会的稳健发展、满足民众的获得感、幸福感和安全感。

   综上，在风险社会环境中提升领导干部应急处突能力，应有全球视野并立足本土实际。当前应将应急处突能力细分为优化风险研判、健全危机预防、完善危机决策、强化现场指挥、改善风险沟通、培育安全发展六个方面能力。这些能力要求对领导干部提出了必修的“新课表”，还可划分出进阶过程：初级阶段做好应急准备和快速应急处突，中级阶段达成风险共担和科学应急处突，高级阶段创建安全环境和自觉应急处突。因此，领导干部表现出来的上述应急处突能力，是由为人民服务所驱动的公共安全风险治理能力，是为了实现更高质量发展和更高水平安全而动员广大人民群众共建共治共享更高水平的平安中国的综合能力。

[作者：唐钧，中国人民大学公共管理学院教授、应急管理（硕博）专业负责人]