中国人民大学公共管理学院教授

概要：

安全发展的外在表现是安全地开展生产和生活，而其内在机理却是特定生产力和生产关系场景下的社会系统问题；尤其是在工业生产阶段，安全发展的实质是安全与人、生产等要素在法律法规和社会环境中的复杂交互关系。因此，统筹发展和安全、创建安全发展型城市，既要精细分层和科学防控，还要动态整合和系统治理。

一、安全和发展的型态与统筹的困境根源组合

安全和发展可细分为四种组合型态。见图1。

国际经验表明，全球在统筹发展和安全和创建安全发展型城市方面，困境主要表现于三类误区：第一类，安全发展“教条式创建”的误区，未结合实际量身定做。第二类，安全发展“片面化创建”的误区，未涉及关联要素和系统部署。第三类，安全发展“表象型创建”的误区，未解决深层次的复杂矛盾。更进一步深入开展根源剖析，全球安全发展创建困境的根源成因和关联关系，都呈现出复杂的交互状态，见表 1。

因此，从问题导向出发，推进安全发展亟待从底层、中层、高层三个层面，分层施策，进行有针对性的改革和创新。

二、底层整顿守安：严格整顿、达成“两种安全”状态

“底层守安”是指：由于安全发展程度由“安全底线”的实际情况而定，高危安全风险势必导致安全和发展的双重损害；因此，必须通过开展严格整顿，实现控于低危或本质安全的两种安全状态。

第一种是“本质安全”状态：要素和流程均处于不易或者不会发生危害的状态。第二种是“控于低危”状态：要素和流程在特定环境中将整体状况控于低危状态，通过监管等综合方式实现事故数和死亡人数的“双降”。

从国际国内的实践来看，底层守安的主要机理是“监管式安全发展”：集中针对图 1 所示的不安全区域，开展清理整顿，在保持低危状态的基础上力争本质安全。按照国际经验，通常采用“人、机、料、法、环（英文首字母为 4M1E）”建立健全“五要素（4M1E）监管体系”。

全球实践经验表明，上述“五要素（4M1E）监管体系”对于底层严格整顿和守牢安全具有“立竿见影”的效果，也能够基本实现安全的控于低危状态。但在现实运行过程中，必须在整顿的同时，通过发展来提供安全的持续保障。

三、中层治理谋安：全局创新、实现多路径全面发展

“中层谋安”是指遵循人和生产的风险规则，针对不同风险等级和发展阶段的特定情况，通过权变式改革，灵活地开展安全发展的创新，既进行了有效的安全治理，也通过发展为实现安全状态提供了扎实的保障。见图 2。

安全发展的中层谋安，其关键是在安全的基础上，通过安全发展创建的多种路径，开创性地争取实现安全和发展的互促共进。

图 2 所示的八条“中层谋安”的曲线路径，本质上都可归属为“促发展 + 降风险”的安全发展机理。一方面，“中层谋安”通过全局创新，积极拓展多路径进行全面发展，有力地支撑了“底层守安”和“五要素（4M1E）监管体系”所需要的基础。而另一方面，“中层谋安”的多元化路径在现实中的抉择和搭配、评估和评价、追踪和调整等治理和改革实践，都要以人民群众的“满不满意、高不高兴、答不答应”作为最终的标准。

因此，在高层统筹发展和安全，必须要强调人的安全需求达成度、人的发展需求满足度等指标的权重占比，并根据本地区群众对于美好生活的向往、结合图 2 所示的可行发展路径和“曲线式”改革进程，来务实地做好统筹兼顾和顶层设计。

四、高层战略筑安：稳健结构、开创“双感”最大化格局

“高层筑安”是指：由于统筹发展和安全的“人—安全—生产”三要素可以在“底层—中层—高层”三个层次上集聚成型；因此，安全发展必须建立健全稳健的系统结构，综合实现统筹发展和安全的各方收益最大化。从“高层筑安”的系统视角，其本质是力争架构“人 + 生产 + 安全”的最大化格局。

图 3 所示的安全发展“结构稳健”横截面，实际上也可作为评估和测量安全发展要素结构的雷达图；从“高层筑安”的视角，安全发展具有要素交织叠加的系统架构。因此，在实践中，要力争“结构稳健”最大化格局的安全发展，努力实现从“安全 + 发展”到“人 × 发展 ×安全”的实质性进步。

综合图3和表2，通过剖析安全发展的横截面，从“高层筑安”的俯视角度，可总结如下：

（1）“底层守安”在本质上是“安全状态导向的安全发展模式”：严控安全状态为要务，统筹生产和需求。

（2）“中层谋安”在本质上是“生产创新导向的安全发展模式”：全局多元拓展发展为重心，统筹安全和需求。

（3）“高层筑安”在本质上是“人民需求满足导向的安全发展模式”：人民群众的需求为中心，统筹生产和安全。

五、动态整体创安：持续善治、统筹高质量安全发展

全球的安全发展实践来看，客观上存在着底层“点状监管”、中层“块状治理”、高层“面状规划”的割裂问题。主要表现类型为：一是因偏重“安全—生产”而失衡；二是因偏重“人—安全”而失衡；三是因偏重“生产—人”而失衡。因此，统筹安全和发展，必然要求动态设计、整体良性循环。

统筹发展和安全，不仅要结构均衡，还要战略部署，整体优化提升，实现立体化的安全发展；其实践中的构建要素见表 3。

综合图 3 和表 3，统筹“三层三态”的发展和安全，本质上是在创建高质量安全发展：围绕“安全—生产—需求”，不仅能静态科学分层、突出分工和重点；还动态互促互补，推动“底层—中层—高层”的良性循环，综合实现御危态、治常态、优未态，并持续善治。

结合全球经验，在推进城市安全发展的实践中，统筹“三层三态”的高质量安全发展，在机理方面的重点是并行推进三大改革环节。

第一个环节，力保“安全型城市”：遵循“御危态—守底层—达安全—治常态”的建设路线，其改革特征有三：一是针对图 1 所示的安全和发展“三级风险”示意图中的“高危风险区域”，着力进行安全整顿整改；二是应用“五要素（4M1E）监管体系”，针对“人、机、料、法、环”逐项进行监管；三是通过开展严格整顿争取实现两种安全状态的任何一种，以安全的本质安全状态为理想，以安全的控于低危状态为底线，但目标都是争取事故数和死亡人数的持续“双降”。

第二个环节，力争“发展型城市”：遵循“治常态—拓中层—扩生产—优未态”的建设路线，其改革特征有三：一是如图 2 安全发展“中层谋安”曲线路径示意图所示，城市在发展过程中不用强求直线发展路线，而要符合发展规律科学谋划发展；二是如图 2 安全发展“中层谋安”的曲线路径示意图所示，城市应根据实际情况，进行多元化的发展决策，既可有产业升级更新和高新科技迭代，也可是“专精特新”的涌现，还可是乡村振兴中的“绿色发展”；三是城市发展的共性目标都是在两种安全状态的基础上，统筹应对不发展的风险，开创灵活多样的发展局面，实现可持续的城市发展。

第三个环节，力创“安全发展型城市”：遵循“优未态—稳高层—应需求—御危态”的建设路线，其改革特征有三：一是注重城市推进安全发展的系统性，如图 3 安全发展“结构稳健”横截面和动态循环图所示，实现“安全发展结构雷达图”的面积最大化和匹配最优化；二是在城市重大决策时高度重视群众的获得感和安全感，如表 2“高层筑安”的“人—生产—安全”三要素细化分析表所示，始终以人民群众向往美好生活的需求为“指挥棒”，细分社群的不同类型、差异化的诉求等，全面满足人民的整体发展需求和局部的群众个性化发展需求；三是在城市的中长期发展战略中强调安全发展，如表 3 所示，通过安全发展的要素有机组合，路径多元化灵活调整，体系框架兼有城市安全发展战略的“政策刚性”、人民追求安全发展的主观能动性和“人性化弹性”，通过善治和共治，在“安全型城市”和“发展型城市”的基础上，开创“人 × 发展 × 安全”的良好局面，并持续稳健发展。

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