魏娜 | 中国人民大学公共管理学院教授

来源：《教学与研究》，2018（2），78-85

视角·观点

社会救助是社会保障体系中最古老的制度，被喻为“最后的社会安全网”。2014年2月21日国务院颁布《社会救助暂行办法》。这是建国以来关于社会救助的第一项统领性、综合性法规，标志着我国社会救助完成了从建国初期的传统救济到现代新型救助的初步转型。美国学者弗兰克·鲍姆加特纳和布莱恩·琼斯提出的间断-均衡理论能够描述和解释这一长期政策变迁过程发展过程。

从变迁历程来看，建国以来的社会救助政策呈现出间断-均衡的非线性变迁特征。在跨度近七十年的变迁中，以政策范式转换为判断基础，社会救助出现三次政策剧变的间断期，分别是1956年-1982年的停滞期、1993年-1997年的发展期、2003年-2007年的转型期。在这些阶段之间的社会救助政策处于均衡变迁的状态。

从变迁原因来看，根据间断-均衡理论中对政策变迁制度-价值的归因分析，本文结合我国国情与社会救助政策变迁历程对该分析框架进行了修正。制度内涵修正为经济体制、政治体制改革，价值内涵修正为意识形态、执政者价值选择。两者之间的互相强化或互相冲突引发了社会救助政策变迁中的均衡期与间断期。在政策变迁的均衡期，社会救助的政策形象与政策场域协同一致，彼此强化，形成政策垄断。随着领导人换届或其他重大外部事件的发生，执政者价值选择更新，已有的经济体制和政治体制无法适应新的价值要求，此时已有社会救助的政策场域被体制改革重构，社会救助政策形象被执政理念重塑，二者都发生剧变，政策变迁进入间断期。当新的经济体制、政治体制满足意识形态和执政者价值选择的需求，社会救助政策的目标、工具和精确设置也与价值、制度相适应，就形成了新的政策垄断，政策变迁进入新一轮的均衡期。