原文刊发：《中国行政管理》2021年第10期

杨开峰|中国人民大学公共管理学院教授

本文为作者在第十届中美公共管理国际学术研讨会全体大会上的主旨发言。

疫情之后公共管理的实践与理论，是一个非常大的话题。我最近的思考是源于博士生同学们前几天给我提出的两个问题。第一个问题是，我们身处一个如此复杂的时代，不同学科之间相互竞争，竞相解决我们面临的公共问题，公共管理学科还有自信吗？与经济学、法学等其他学科相比，我们的自信在哪？第二个问题是，当前公共管理学科应该关注什么？新冠肺炎疫情给中国以及世界的公共管理学科提出了什么挑战？这个话题不仅有些宏大，而且可能会有争议，仁者见仁，智者见智。但是，“中美会”是讨论这类问题的一个非常合适的场合。二十一年来，中美会已经成为中外公共管理思想交流碰撞的重要平台，成为引领公共管理研究的重要桥头堡。二十一年前，我参加首届中美会的时候还是一名博士生。今天，我应该是现场唯一参加了所有十届“中美会”的学者了。在这样的时刻、这样的场合，反思公共管理的实践和理论，具有特别的意义。

今天我从一个特定的角度切入话题：新冠肺炎疫情是否改变了公共管理改革运动和理论研究的趋势？我们公共管理研究者在新冠肺炎疫情之前是走在正确的道路上吗？尽管在新冠肺炎疫情最肆虐的时候大家可能处在非常不同的状态中，但无论是中国还是其他国家，大家都在深刻地反思：我们公共管理学科到底能够为这个社会、为公共政策提供什么样的智力支持？去年我在中国人民大学组织召开一个“全球视野中的应急治理”系列学术论坛，包括三场会议，分别聚焦中国实践、理论发展、国际对话。在国际对话专场，第一位发言人是应急管理方面的国际权威学者，他说：“感谢安排我第一个发言，但是很诚实地说，我不知道该怎么说。我写过应急管理教材，出版过应急管理专著，当过国际期刊主编，教授过应急管理课程。但是，我突然发现现在不知道该怎么讲了，因为新冠肺炎疫情让我的许多认知产生了变化，以前讲的规律好像不太合适了，好像是错的。”他说，“我真的不知道该怎么讲了，这是我要讲的全部内容。”我也在想，我们以前关注的问题错了吗？我们的理论和观点错了吗？

一、公共管理实践：延续与变化

从实践上看，新冠肺炎疫情是否改变了公共管理改革的趋势？疫情之前的改革方向还要坚持吗？准确回答这个问题不容易，虽然新公共管理运动对很多国家都有影响，但是不同国家的公共管理改革千差万别。即便如此，国际上公共管理实践的总体趋势和话语具有一体性，特别可以从美国和英国这两个新公共管理运动的重要代表性国家来观察，改革逻辑和改革内容有很高的相似性。有鉴于此，我这里主要从美国的情况来讨论。美国总统一般都会发布一个《总统管理议程》，宣告他们在联邦政府管理上的优先改革事项。当然，我这里关注的是“管理”上的问题，而不是具体“政策”领域的政策。

从奥巴马政府的总统管理议程来看，疫情之前的美国联邦政府管理特别强调几个方面。第一项是创新型政府，总体上讲奥巴马认为要把一个诞生于20世纪的政府创新转型为一个21世纪的政府。比如奥巴马推出了一个“总统创新伙伴”计划，选派了一批善于利用新技术新思想进行创新的人才，把他们安排到联邦政府的不同部门，同相关的管理者结成伙伴，推动管理创新。第二项是绩效政府，包括预算绩效管理、严格财务管理、循证决策、标杆管理等内容。比如奥巴马任期内先后通过了《政府绩效与结果现代化法案》、《循证决策委员会法案》、《循证决策基础法案》。第三项是开放政府，包括三方面的内容，首先是透明——在原来政府信息公开的基础上强调原始数据要向公众开放，使公众能利用开放的数据做一些事情，比如简单的小程序开发；其次是参与，给予公众更多的参与机会；然后是协作，即政府和公民、社会组织、市场要有更深度的合作。第四项是服务型政府，提出要“为公民提供更智慧、更优质、更快捷的服务”。第五项是数字政府或者说电子治理，比如美国2010年发布《联邦信息技术管理改革实施计划》，2012年发布《信息技术共享服务战略》等。第六项是整体性政府和跨部门协作，比如要求制定“跨部门优先目标”并进行季度性的审议。第七项是战略性人力资源管理，等等。

当前美国联邦政府关注的是什么？有没有发生变化呢？疫情之前关注的事情，到现在会全部转向吗？拜登总统上台之后，还一直没有公布他的总统管理议程，但是我们可以从他的就职演说、发布的行政命令以及提交的2022预算草案看出他的管理优先项。很多人可能想不到拜登排在第一的管理优先项是什么，那就是跟新冠肺炎疫情防控直接相关的一个问题：社会公正。研究发现，新冠病毒的感染率、死亡率在不同族群间有显著不同，黑人在很多城市的感染率、死亡率更高。在疫情中，美国的种族冲突空前激烈。这意味着严重的社会公正问题。所以，现在拜登的管理优先项中排在第一位、最核心的是社会公正。第一，他提出大量的措施要减少贫富差距，包括要求富人、大企业纳更多的税，通过这些税收收入支持社会福利项目及其行业和部门；第二，他强调在政府采购中要向弱势群体倾斜，包括向中小企业倾斜；第三，他要求所有联邦部门在做新一轮战略规划时提升社区组织、弱势群体的参与；第四，他强调在人力资源管理中重视多样性。这些都和社会公正有关。

和以前的政府相比，拜登政府还有一个明显变化是在战略性人力资源管理方面。无论是奥巴马还是特朗普时期，他们对传统公务员制度是批判的，认为传统公务员体制已经过时了，要把它全面破除。特朗普时期提出了很多相关的改革措施，监管公务员权利保护的理事会基本瘫痪。拜登上台之后，虽然还没有提出具体的措施——疫情背景下似乎不是他最优先的项目，但是他已经非常明确地叫停了特朗普时期的“反公务员制度”改革，特别强调不再以政治化的要求来改革公务员制度。

这个变化也和新冠肺炎疫情防控有关系。在疫情中，地方政府和联邦政府在早期应对中犯了很多错误，其中一个原因是白宫当时缺乏应对疫情的专业领导人才。去年美国著名政治学者福山在几家刊物上撰文讨论新冠肺炎疫情的启示，反思疫情防控效果是跟政治体制更相关，还是跟政府能力更相关。他认为，更重要的不是政治体制的种类，而是政府能力的强弱。政府能力强弱最关键的方面，就是公务员体系有没有能力做出专业的判断、专业的响应、专业的执行，过度政治化的公务员体系在美国是有害的。在这样的情境下，拜登做出这样的选择，其实和疫情带来的反思直接相关。

除此之外，我们仔细去看他2022预算草案中显示的管理优先项，会发现和奥巴马时期没有差别，还是继续在强调财务管理、预算绩效、科学决策、公民服务、跨部门协同、数字治理等，这些没有变化。

再来看我们中国的情况。在新冠肺炎疫情之前，党的第十九届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），勾画了国家治理现代化的蓝图，里面包含了不同领域的改革方向和措施。疫情之后这些有变化吗？总体上是没有的，恰恰相反，新冠肺炎疫情防控的成效彰显了我们的制度优势，《决定》中的改革方向是要继续坚持的，包括完善国民健康政策、提高公共卫生服务、加强公共卫生防疫和重大传染病防控，健全重特大疾病医疗保险和救助制度、以数字政府建设推动应急准备与响应、增强领导干部驾驭风险的本领等等。最近我们非常强调共同富裕、乡村振兴，这同样也是把社会公正放在了第一位。总体来看，社会公正通过疫情防控也得到了非常大的关注。当然，小平同志讲，社会主义就是共同富裕，这是我们的“初心”，跟美国是不一样的。在战略性人力资源管理方面，我们也非常重视，强调党建引领，强调领导干部的七种能力，包括应急处置能力。我们也强调绩效政府，比如2018年中央深改组通过了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，2020年国务院公布了《政府督查工作条例》，等等。我们讲“放管服”改革，体现的就是服务型政府、整体型政府、数字政府的复合式改革。实际上，我们还有更多在美国的总统管理议程中看不到的议题，因为我们的治理体系和治理能力现代化不是零敲碎打，而是系统化的全面改革。

综合中国和美国的公共管理实践，对比疫情之前和现在的情况，可以发现，基本的管理和改革取向是没有变化的，都是要让政府更加科学、协同、高效，但是对于社会公正和政府能力的要求更为凸显。对于全球公共管理实践来说，总体上而言，在利用新技术——不仅指大数据等信息技术也包括组织技术——方面，在科学决策方面，在增强政府能力方面，越来越趋同，也就是在“效率”和“效果”方面越来越趋同。而在社会公正方面，也就是在“治理为了谁”方面，可能是制度竞争的焦点，也是体现我国制度优势的关键。如果不能从这一点上讨论共同富裕，就没有全面理解中国国家治理的逻辑。

二、公共管理研究：响应与问题

上面介绍的是实践，那么理论研究上呢？在疫情之前的研究重点和趋势还是正确的吗？我们对所有公共管理类SSCI期刊的文献做了梳理，比较了两个十年的数据——一个是1997年到2006年，一个是2007年到2017年。这两个十年，我们计算了不同主题的文章数量，以及从上一个十年到下一个十年的增长率（如图1）。增长率排在第一位的是协作治理，在两个十年之间增长了3500%。从新冠肺炎疫情来看，这个趋势对不对呢？疫情使我们很明显地发现，应对不好往往是协同的失败。从美国来看，联邦政府和州政府之间的协同经常问题重重，不同部门之间也是。中国疫情防控的早期也或多或少存在央地协同、部门协同、区域协同的问题。所以，公共管理研究的趋势和方向没有大的问题，推行的改革目标没有问题。

排在第二位的主题是公共服务动机，两个十年间增长了2470%。在中国语境下，为人民服务就是公共服务动机，就是“不忘初心”，这在疫情防控当中体现得非常明显，无论是逆向而行的白衣天使，还是坚守岗位的基层公务员，都体现了高水平的公共服务动机。排在第三的主题是公共价值，其中包括社会公正，增长了870%。应急管理排在第四，增长了845%，如果现在再去看可能比例会更高。再往下，网络治理、战略管理、电子政府等等都增长了很多，而这些跟前面分析的公共管理实践趋势是大体一致的。也就是说，公共管理理论研究对于实践的响应一直是非常及时，甚至超前的、有远见的，所以公共管理学科还是应该很有信心，我们没有“瞎研究”。

不过，这不是说公共管理研究没有问题。我们对历史最悠久公共管理综合类刊物PAR（Public Admini­stration Review）进行了分析。我们选取了三个时间段，每个时间段选三年。最近一个时间段是2018到2020年，然后倒回去30年是1988-1990年，再到1958-1960年。因为新冠肺炎疫情是全球性的问题，所以我关注三个问题。第一，在不同时间点上，作为最主流的公共管理期刊，PAR上有多少文章关注的是全球性问题。第二，有没有真正做国际性比较研究，是仅仅关注一个地方？还是在国际视野下在做了比较研究？第三，有没有提供宏观的视角？如果要关注全球性的问题，仅仅有微观的、中观的视角是不够的，仅仅关注个体的选择、行为和态度是不够的，必须要关注宏观的因素，既包括宏观的政治因素，比如政治体制和政治结构；也包括宏观的社会因素，比如社会结构和文化结构。

从结果来看，三个时间段内，全球议题的比例非常少，也就是10%左右（见图2）。这个10%是2018到2020年的数据，其实有一点“通胀”，因为2020年有新冠肺炎疫情，而关于它的研究属于全球性议题；如果没有疫情，数据肯定会更低。

跨国比较的比例一直都不高。我们处在全球化时代，哪怕逆全球化浪潮也是一个全球化现象，但是公共管理研究往往没有全球性的比较。虽然不是每篇文章都必须采用比较方法，虽然大多数时候我们都是基于一个特定国家进行研究，但是在立论和分析上有没有全球比较视野却是一个合理的问题。关于宏观视角的数据有些奇怪，在1958-1960的区间比例非常低，到2018-2020占到25%，但是在80年代末的时候超过了40%。同样，不是每篇文章都必须要有宏观视角，微观的比如组织行为学的研究也是很有价值的，但是任何公共管理的现象、政策、问题其实都需要把宏观的、中观的、微观的视角结合起来看，微观的研究也可以引入宏观的视角。此外，这三个数据应该合起来看，试想一下：对全球问题进行跨国比较且引入了宏观视角的文章有多少？

为了防止选择偏误，同样的三个问题、三个时间段，我们把PAR和另一个顶级期刊JPART（Journal of Public Administration Research and Theory）进行比较（见图3），发现JPART在上述方面更差，关注全球重大问题更少，国际比较的更少，宏观视角更少。也就是说，这些问题是整个国际公共管理学界都面临的，与杂志的偏好无关。