公共政策的产生和变迁的背后往往有着复杂的成因和机理。20世纪80年代以来，西方公共政策学者开发了间断-均衡理论、多源流理论、政策企业家模型等理论框架试图来描述动态的、复杂的政策制定和演变过程。其中倡议联盟框架是很著名、有很强解释力的一种理论模型，并被运用到很多政策领域的分析中。在众多的公共政策领域中，教育政策是中西方政策学者都广泛讨论和研究的领域，并在实践中有着丰富的政策试验。特别是在中国，最近的三十年里更是产生了诸多重大的教育政策变迁。对于当下中国教育政策而言，最重要问题之一就是教育的公平性。特别是随着中国城市化进程的加快，庞大的流动人口子女的教育问题已十分突出。就以影响到千万家庭及考生的切身利益的高考为例，由于囿于现有特定的制度，大量的流动人员子女在流动地无法参加这一能够改变其命运的重要考试，这对教育的公平性和普惠性带来重大影响，引发了社会的广泛关注和讨论。从2013年起，在国家有关部门的支持和指导下，“异地高考”的改革在一些地方已经拉开序幕，但直到今天此项改革依旧面临重重困难和阻力。

        本文主要以影响最大、最受关注、也是矛盾最多的京沪粤地区的“异地高考”政策改革为例，使用倡议联盟框架理论来分析这一政策改革的变迁过程，重点从不同利益相关者及其博弈过程出发，力图探究“异地高考”改革的难点和关键点，为改革的进一步推进梳理思路。具体来说，本文将聚焦以下问题：一是政府体系间占主导地位的联盟与公共政策之间有何关系；二是政策子系统内部的参与者是如何利用外部事件来增强他们在子系统内部的影响力的；三是利益群体是如何采取策略维持其核心信念的稳定及根本利益的表达的。

        “异地高考”问题指的是考生在非户籍所在地参加高考。它主要有两种形式：一种是“异地高考，就地录取”；一种是“异地借考，折算分数回乡录取”。但这一名词至今未获得官方的认定和采用。教育部长袁贵仁在2011年3月十一届全国人大四次会议期间接受采访时称，“异地高考”这个词本身并不准确，应表述为流动人口子女在流动地如何参加义务教育阶段以后的考试问题，因为“异地高考”容易被误解为“高考移民”，即为了争取更多的入学机会而去高考，这样会偏离了流动人口随迁子女的身份界定。然而其所代表的“随迁子女输入地高考”的内涵已被社会所接受，各大媒体在新闻报道中纷纷采用“异地高考”来代替“进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试”这一复杂称谓。在社会热议中，其外延又被丰富和延伸，不仅包括官方提出的农民工随迁子女，也包括非农业流动人口的随迁子女高考问题。这里，本文采用“异地高考”的概念统指流动人口随迁子女在流动地而非户籍地参加高考和录取。

         在详细梳理了京沪穗三地的“异地高考”倡议联盟信念、政策学习过程和政策子系统的作用后，本文认为从中央和三个代表性地方的“异地高考”政策形成和变迁的分析可以看出，政策变革的根本动因在于当原有的制度与社会、经济形势以及国际环境不相适应，不能发挥其正常的功能时，国家就会根据时代的要求对制度做出相应的变革。变迁的直接动因是政策参与者通过信仰体系所传达出来的利益诉求和政策子系统的学习适应过程。“异地高考”政策的变迁也暗示出两类政策变迁路径：利益相关者对潜在利益的追求以及制度环境中某些外生性变量诱致了政策的变迁，形成了诱致性制度变迁路径；一定的非正式制度向正式制度转变形成了政府主导的强制性制度和政策变迁路径。尽管这两类路径的背后因果机理不尽相同，诱致性制度变迁是利益性相关者在相互认同的基础上通过自觉的行动实现的，而强制性的制度变迁并非是利益相关者的自觉自愿行为，而是国家或政府在预期获利的驱动下采取强制性手段才完成的，但是这两类路径有时是交替甚至交织作用于特定政策的变迁过程中。对于政策制度与环境交互关系而言，突出表现是社会阶层流动的现实需要与原有制度的矛盾。“异地高考”政策变迁本身并不一定是整体性的格局发生改变，而是体现为在基本发展格局既定的前提下某一具体政策方面的创新或演进。由于高等教育资源具有一定的公共产品性质，所以政府确定的管理制度是推动或阻碍各利益相关者利益实现或利益增长（“帕累托改进”）的突出因素。此外，非正式的观念、习惯、态度、道德、舆论等也会以无形的方式塑造着各利益相关者的行为选择。这就使得中国高考政策以及其他很多政策的变迁带有深刻的时代背景以及明显的政治烙印。

        利益和信仰两个体系已经反映出中国当前公共政策制定以及执行面临的普遍挑战：处于价值多元环境中、涉及面广、牵涉的利益群体较多、影响较大、政策的改革变迁的影响因素多。“异地高考”政策变迁的经验也表明，政策参与者的努力有时并能不直接促使政策变迁，而是通过改变政策子系统的权力结构、基本规则、文化环境等软性的因素间接地促成政策变迁。中国现在进入了急剧的社会转型期，社会利益群体迅速分化与整合，并且不同利益群体对高考政策变革的期望与需要存在着显著的差异。因此，寻找各种利益相关方的合作之路的关键在于设计一种创新的制度，建立起一种利益均衡机制，在满足利益相关者个人理性的基础上能够达到集体的理性，并在这种机制下进行有序的博弈。这种制度或机制或许是各利益相关者由不合作走向合作的一条路径。