摘要

政府部门职能“碎片化”导致的协作难题是公共管理领域一直存在的经典议题。作为回应部门协作难题的两种传统方案，“大部门制”侧重于机构合并；“整体性政府”侧重于构建跨部门机制。两种方案皆难以解决部门内部业务流程不畅导致的协作障碍。本研究以职能重组和业务流程再造为理论视角，以我国2019年“多规合一”改革为案例，深入探析并对比分析改革前后建设工程行政审批流程的变化。研究发现，政府部门重组、业务流程优化的同时存在产生了组合效应，使得“多规合一”改革前后的行政审批流程获得制度性优化。政府部门职能重组是业务流程深度优化的前提条件，业务流程得以深度优化是机构改革职能重组效果获得制度性固化的保障。这既对破解政府部门协作这一难题具有重要的理论意义，也对持续推进我国政府职能转变和改革具有实践启示。

关键词

职能重组；业务流程再造；部门协作；行政审批；“多规合一”改革

政府部门协作难题是公共管理领域一直存在的经典议题(Hood, 2005)。部门职能“碎片化”导致的协作不畅，主要表现在三个维度：一是以“部门利益化”倾向为主要特征的组织价值的“碎片化”；二是以部门间的职能交叉问题为典型特征的权力和资源配置的“碎片化”；三是以各个部门自身制定的部门政策影响政府政策制定过程为首要特征的政策过程的“碎片化”(李金珊等, 2011)。

部门职能模糊、跨部门协调困难也是我国推动政府机构改革要应对的难题之一。自1980年代以来，我国持续推动机构改革，试图化解政府职能协作梗阻。但经过多轮机构改革，现行体制中仍存在机构臃肿、专业管部门偏多、综合协调部门乏力、部门和层次之间职权划分不清、职能割裂与交叉等问题(薛澜、李希盛, 2018)。既有的理论和实践探索路径主要包括大部门制和整体性政府两种。回顾我国历年政府机构改革，主要以部门合并或职能整合构建“大部门”，或者侧重部门内部业务流程重组的改革虽然各有优势，但都一定程度上存在局限。既有研究较少将两者相结合，深入讨论优化部门职能结构和业务流程对于政府协作的重要意义。

2014年我国启动“多规合一”改革，改革的初衷是将基于同一块土地的多个规划合并为一份规划，以提升建设工程审批效率。然而由于不同规划的编制和主管部门不同，各部门意见和业务流程较难统一，改革效果并不理想。2018年机构改革正式组建自然资源部，将原有分散在多个部门的职能整合进入新组建的自然资源部，再重新启动审批业务流程的优化，改革效果得以被制度化固定。“多规合一”改革同时具备部门职能重组、业务流程再造两个元素，可成为深入探讨两者结合对于促进政府部门协作的案例深入探讨。

本文通过对比分析我国“多规合一”改革前后建设工程行政审批流程的变化，提出并讨论职能重组与业务流程再造联合的模式在推进政府协作中的角色和作用，为破解政府协作难题提出另一种可能性路径。

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