中国行政管理，2017年第9期

  北京城市规划一直致力于控制常住人口规模、弱化经济中心功能，然而首都发展的实际结果与规划目标之间存在巨大反差：上世纪90年代以来，北京市常住人口呈快速增长趋势，在不及规划期的一半时间内就突破历次城市规划设定的控制目标；随着中国经济崛起，北京市的经济中心地位不仅没有弱化，反而不断得到强化；首都承载的政治、经济、教育、文化、医疗等多元功能不断叠加，导致交通拥堵、环境污染等“大城市病”较为严重。

  作为单一制大国的首都，北京市拥有全国最为优质、最为配套的公共服务体系，具有无可匹敌的吸引力，创造了大量商机和就业机会。2014年“世界企业500强排行榜”中，中国大陆上榜企业共93家，其中52家总部设在北京，在全球城市中拥有世界500强企业总部数量排名第一。2016年该排行榜中，总部设在北京的有58家企业。2016年“中国企业500强排行榜”中，总部在北京的有101家企业，这一数字远非其他城市所能匹敌。

  为有效疏解北京非首都核心功能，中央提出京津冀协同发展战略，要求调整优化城市布局和空间结构，推进三地交通一体化、生态环境保护、产业升级转移。迄今，这一战略已经实施三年时间。总体看来，三地在推进交通一体化、生态环境保护上取得了一定进展，然而，在产业升级转移方面呈现出“规划多、抓手软、落实难”的局面。

  目前，北京市GDP总量中，第一产业不及1%，第二产业不及20%，第三产业超过80%。在第二产业中，先进制造业又占了一定比重。基于财政收入考虑，北京市对先进制造业外迁缺少动力，首都功能疏解的重心只能是第三产业。第三产业发展与优质公共服务资源集聚具有密切关联性，如果不缩小京津冀三地在优质公共服务资源配置方面的显著差距，与之相关联的第三产业也难以疏解出去。

  为破解首都城市疏解面临的难题，国家“十三五”规划首次提出“规划建设集中承载地”。这表明首都功能疏解形成了新的政策思路，即通过规划建设现代新城来集中承载首都疏解转移的部分功能。中央决定设立河北雄安新区，其发展定位即是瞄准推进首都功能疏解和京津冀协同发展。

  雄安新区发展涉及到多方面的任务，既要厘清建设次序，做到稳扎稳打、久久为功，也要找对抓手，做到“牵一发而动全身”。雄安新区对现有和新增就业人口产生吸引力，前提条件是拥有与首都相媲美的优质公共服务体系。鉴于此，雄安新区发展有必要以优质公共服务为抓手，要“先筑巢，后引凤”，优先规划布局优质公共服务资源，尽快形成优质公共服务体系，增进对高端高新产业和高层次人才的吸引力。

  加快推进雄安新区建设，可从以下几个方面入手：坚持高起点谋篇布局，通过规划手段和政策激励，引导优质公共服务资源向雄安新区集聚；实行首都功能的存量疏解与增量疏解并行，以增量疏解为主；对在京事业单位进行存量调控，引导相关单位调整优化业务结构；构建京冀、京雄跨行政区协作的制度安排，提升政策决策和落实的协同性；在雄安新区构建以保障性住房为主的住房供给体系，有效控制住房成本，增进对创新创业人才的吸引力。

作者简介：

杨宏山，中国人民大学公共管理学院教授，公共财政与公共政策研究所所长。全国MPA教育指导委员会副秘书长、全国政策科学研究会理事、北京城市管理学会理事、中国人民大学地方政府发展战略研究中心执行主任、北京大学政治发展与政府管理研究所特约研究员。