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中国科学院大学董祚继研究员谈十年来中国土地制度改革的进展和经验

2018年11月30日中午12点,我院第98期求是学术讲座在求是楼320会议室举行。本期主讲嘉宾是中国科学院大学国家土地科学研究中心主任董祚继研究员,其曾任国家土地督察成都局局长、国土资源部规划司司长、调控司巡视员。他围绕“十年来中国土地制度改革的进展和经验”主题进行了学术分享。讲座由我院土地管理系主任张占录教授主持,校科研处处长严金明教授、我院副院长丰雷教授、黄燕芬教授、刘太刚教授、孟繁瑜副教授、张磊副教授、张书海老师、夏方舟老师、郭珊老师等近70名师生出席,现场非常火爆。


图1 董祚继研究员作学术讲座

在我国40年波澜壮阔的改革开放历程中,土地制度改革占据了特殊重要的地位。2008~2018年的十年,更是土地制度改革全面拓展和不断深化的时期。董祚继研究员结合自身工作经历,分享了十年来土地制度改革基本轨迹、土地制度改革主要经验、土地制度改革面临的挑战和未来土地制度改革展望四部分内容。

1.十年来土地制度改革基本轨迹

董祚继研究员从土地配置、土地调控、耕地保护和土地产权四个主要的方面对十七届三中全会以来的土地制度改革进行了梳理。他认为,在土地要素配置改革方面,要始终把改革土地要素配置制度作为重点,一手推进土地资源市场化配置,完善土地有偿使用,促进土地资源优化配置;一手建立健全以土地利用规划为基础、农用地转用审批为手段的土地用途管制制度,严格控制土地用途改变,促进节约集约用地。在土地宏观调控政策创新方面,2008年以来经历了从主要服务扩内需、稳增长到全面服务扩内需、调结构、促改革、惠民生的转变,调控手段日益丰富。在土地产权制度改革方面,十年来重点推进了不动产统一登记制度,完善城乡土地产权制度,推动建立健全自然资源资产权利体系。在耕地保护制度创新方面,始终把耕地保护作为土地管理的首要任务,在坚守耕地红线基础上,着力改革创新耕地保护制度。

2.十年来土地制度改革主要经验

董祚继研究员认为,经过持续深化土地制度改革,我国逐步形成以公有制为基础,以保护耕地、节约用地和改善生态为主线,以市场配置、用途管制和产权保护为主要内容的中国特色土地制度。在此过程中,积累了丰富的经验,主要包括:坚持围绕国家发展大局谋划和推动改革,发挥土地要素能动作用;坚持社会主义市场经济改革方向,不断完善用途管制基础上的土地要素市场配置制度;坚持以土地产权制度改革为重点,建立健全公有制基础上平等保护各类产权的土地权利制度;坚持人民主体地位,正确处理农民与土地的关系;坚持耕地保护红线不突破,筑牢国家改革发展的物质基础;坚持节约集约用地,促进经济建设与生态文明建设相统一。

3.土地制度改革面临的挑战

董祚继研究员认为,十年来我国土地制度改革的成果丰硕,经验弥足珍贵,但同时也面临诸多挑战。如,城镇建设过度依赖“土地财政”,潜伏的困难和风险日益加大,至今仍未找到有效可行的解决方案;由于缺少有效的治理机制,城乡建设用地闲置粗放利用问题比较普遍,以建设用地蔓延为主要表现的“公地悲剧”反复上演;农村土地制度改革总体滞后,各种观点难以弥合,迟滞了《土地管理法》修改,也影响到整个农村产权改革进程;耕地保护补偿机制缺失,耕作细碎化、抛荒严重,近年来鼓励流转又导致了耕地的“非粮化”和“非农化”;耕地占补平衡政策要求越来越紧,与后备资源分布不均衡的矛盾加剧,同时也与每年大规模生态退耕缺乏协调;全民所有自然资源资产产权制度、国土空间规划、国土空间用途管制、山水林田湖草系统治理等生态文明体制改革的主体和基础要素是土地,各项改革目标日渐清晰,但改革路径和策略有待廓清;土地调控偏重行政手段,调控力度难以准确把握,调控时机存在一定的滞后性;土地制度与财税、投资、人口等制度密切相关,但相关改革的整体性、系统性和协同性不够,影响到改革成效;土地制度改革的理论准备不足,盲目移植西方私有产权理论造成改革舆论导向出现偏差,加之顶层设计与基层群众实践结合不够,影响改革推进。

4.未来土地制度改革展望

综上所述,结合国内外实践经验,董祚继研究员认为,未来土地制度改革需要在六方面着力深化。一是着力构建城乡统一建设用地市场;二是着力改革“土地财政”制度;三是着力增强土地调控有效性;四是着力构建耕地保护新机制;五是着力建立国土空间规划制度;六是着力改革土地产权制度。

董祚继研究员的精彩分享引起了现场观众的浓厚兴趣。师生们分别就增减挂钩跨省实施的利弊、多规合一实施过程中民营企业的补偿问题、土地供应计划的制定和实施问题、土地流转过程中资本流动与土地持续投入之间的矛盾等问题进行了提问,董祚继研究员作了精辟解答,师生们表示感谢。


图2 现场师生向董祚继研究员进行提问

最后,张占录教授对本期学术讲座进行了简要总结,再次感谢董祚继研究员的精彩分享,并代表我院向董祚继研究员颁发求是学术讲座证书。


图3 参加本期讲座的教师与董祚继研究员合影留念


供稿:高文文