李文钊 | 公共管理学院教授

经过近两年的运行，“接诉即办”正成为北京市委市政府与民众之间的“连心桥”、新时代群众工作的新范式、超大城市基层治理的新举措、践行人民城市为人民的新机制，为首都城市“四个中心”战略定位和“四个服务”的要求提供了基础，极大地提高了首都治理体系和治理能力现代化水平。

“接诉即办”的北京经验可以总结为：一点两环、四全一保。“一点”是指“接诉即办”的核心是“以人民为中心”，遵循“人民城市为人民，人民城市人民建”的新理念；“两环”是指“接诉即办”由“接诉”和“即办”两个体系构成，较好地平衡了发现问题和解决问题；“四全”是指“接诉即办”倡导全治理主体参与、全过程闭环管理、全方位制度创新、全面化城市体检；“一保”是指坚持党的领导，持续对“接诉即办”配置注意力。

北京市正在从“接诉即办”向“主动治理”和“未诉先办”转型，未来将形成“接诉即办”“主动治理”和“未诉先办”等共同存在的局面，这就是北京推动减少问题产生的治理体制机制建立的尝试。

北京的“接诉即办”之所以在近两年时间内能够取得较好成效，这是与市委对“接诉即办”的重视分不开的，是市委主要领导将“接诉即办”作为工作重心和注意力分配重要内容的结果。

2019年1月1日开始，北京市对12345市民服务热线进行创造性改造，通过扩大业务范围、增加功能、改造流程和建立制度，形成了以“接诉即办”为牵引的超大城市治理新机制。经过近两年的运行，“接诉即办”正成为北京市委市政府与民众之间的“连心桥”、新时代群众工作的新范式、超大城市基层治理的新举措、践行人民城市为人民的新机制，为首都城市“四个中心”战略定位和“四个服务”的要求提供了基础，极大地提高了首都治理体系和治理能力现代化水平。

无论是从12345的知晓率、使用率、响应率、解决率、满意率，还是从变革率等各个方面看，“接诉即办”都交出了满意答卷。“接诉即办”正在成为超大城市治理创新的新路子，代表了超大城市治理的方向，符合城市治理的一般规律和理论。通过实地调研和观察，我们发现“接诉即办”的北京经验可以总结为：一点两环、四全一保。“一点”是指“接诉即办”的核心是“以人民为中心”，遵循“人民城市为人民，人民城市人民建”的新理念；“两环”是指“接诉即办”由“接诉”和“即办”两个体系构成，较好地平衡了发现问题和解决问题；“四全”是指“接诉即办”倡导全治理主体参与、全过程闭环管理、全方位制度创新、全面化城市体检；“一保”是指坚持党的领导，持续对“接诉即办”配置注意力。

“接诉即办”的核心是“以人民为中心”

“以人民为中心”是党和国家治国理政的价值原则，这一原则在超大城市治理中就需要贯彻城市的人民性，让生活在城市中的人民感受到温度，真正实现“城市让生活更美好”。为了给人民提供更好的服务，我们的城市政府推行了政务服务改革，通过建立政务服务中心让民众只进一扇门，办好一件事，最多跑一次，实现了“一网、一门、一次”改革，大大提升了民众的办事效率。通过政务服务改革，我们逐步解决了门难进、脸难看、事难办的问题，民众的获得感大大提升。

“接诉即办”则是北京在推动政府与民众之间有效互动、真正实现互动治理中“以人民为中心”迈出的关键一步。民众除了办理政务服务事项之外，还面临着各种各样的问题需要政府来解决，或者需要政府协助来解决。由于公共事务的专业性和复杂性，民众常常不能够第一时间找到合适的政府部门解决自身诉求，或者反映他们对于治理的意见和建议。这使得，一方面，政府规模很大，专业性很强，干预领域很广；另一方面，民众在与政府交往中常常有一种无力感，遇到事情不知道应该找谁来解决。北京通过12345市民热线电话，建立了一个民众直接找政府、一次找政府的渠道和机制，这是更深层次的“以人民为中心”。

“接诉即办”依托12345市民服务热线，同时对其业务、功能、流程和制度进行全面变革，使之成为超大城市治理中政府与民众有效互动的北京样本。“一号响应”是“接诉即办”最大特点，2019年以来北京已经整合51条全市政府服务热线，将全市16个区、338个街道乡镇、市级部门和公共服务企业全部接入12345热线平台系统，企业和群众诉求实现了全口径的统一。在“一号响应”的基础之上，“接诉即办”通过直接派单在事件办理上下功夫，让民众的诉求得到有效解决。

“接诉即办”的建立，使得各级政府高度重视群众工作，在治理中更加考虑民众的需求、意见、感受和态度，人在治理中的重要性凸显，政府和民众的疏离感降低，实现了“从群众中来、到群众中去、一切为了群众、一切依靠群众”的治理变革。“接诉即办”在积极响应民众诉求的基础之上，推动各个治理主体让民众参与到治理过程中，实现与民众有效协商和沟通，将诉求解决的评价权赋予民众，并且进一步探索主动治理和“未诉先办”，真正实现超大城市治理全过程中的“以人民为中心”。

“接诉即办”的两环是发现问题和解决问题

“接诉即办”能否获得民众认可，关键在于其能否解决民众的合理诉求和问题，这也是“以人民为中心”的应有之义。为此，“接诉即办”遵循理性逻辑，将问题解决的过程划分为发现问题和解决问题两个环节，分别对应为“接诉体系”和“即办体系”。北京通过不断完善“接诉即办”体系，逐步形成了“以人民为中心”解决问题的超大城市治理范式。北京作为首都，一方面需要按照“四个中心”定位来完善城市的规划、建设与管理布局，这是一个自上而下的过程；另一方面还需要根据“四个服务”要求来解决城市治理中面临的各种问题，这是一个自下而上的过程。通过自上而下和自下而上的有机互动，最终来推动首都治理体系和治理能力现代化。“接诉即办”的提出，既是为了检验“四个中心”功能定位的实现情况，又是为了通过满足市民的具体需求来推动“四个中心”功能定位的进一步落实。

发现问题是12345市民服务热线建立的初衷，也是“接诉体系”的全部要义。良好的城市治理需要解决问题，尤其是解决生活在城市中的市民遇到的问题，通过对城市治理问题的解决来提升城市治理水平。由于个人的注意力有限和理性有限，单靠管理者不可能完全发现城市治理中存在的问题。但是，当每一个人都从自身利益和诉求出发观察社会时，就会发现很多管理者看不到的问题。12345市民热线服务通过接诉直接收集从市民角度反映的城市治理问题，这是城市治理改善的前提和基础。此前，对于城市治理问题的发现，更多从管理者视角思考和分析，通过12345市民热线，将问题发现权归还给民众，真正实现“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”。问题不被发现并不意味着没有问题，只是问题被隐藏，这可能造成更大问题。北京大力发展12345市民服务热线，也体现了着力解决问题、提升治理水平的勇气。

解决问题是“即办体系”的内在要求，也是北京“接诉即办”体系最具有创造性的部分。对于民众提出的诉求和问题，有些可能很容易解决，这些会很快得到办理；而有些问题可能不是公共问题，还有一些问题可能是涉及历史遗留的复杂问题和棘手问题，对于这些问题的解决考验管理者的智慧和勇气，更是对其治理能力和治理水平的检验。北京将“解决率”作为重要指标，就体现了对问题解决的承诺。很多时候，不仅问题本身复杂、棘手和结构不良，而且还会涉及跨层次、跨领域、跨部门的治理主体，这更对问题解决提出了挑战。与此同时，当一般问题和中等难度问题得到解决时，也会激励人们提出更复杂和更困难的问题希望政府来解决，这是问题解决的“正反馈”机制。

由于发现问题和解决问题的主体不一样，这使得发现问题和解决问题中可能存在着“委托代理关系”问题，“接诉即办”要发挥作用，就需要不同阶段的有机配合和协同治理。一般而言，发现问题的主体通常有动力推动更多问题被发现，而解决问题的主体通常希望更少问题被发现。如何有效平衡发现问题和解决问题，如何推动发现问题的有效解决，如何促进问题解决者主动发现问题，这些则是“接诉即办”进一步深化改革需要考虑的问题。

“接诉即办”的基础是全治理主体参与

对于“接诉即办”而言，北京实现了问题发现的治理主体统一，问题解决的治理主体多元化，通过调动全治理主体参与问题解决，“接诉即办”的多元治理主体有机融合体系初步形成。发现问题可以通过知识积累实现专业化，“一号响应”也有利于节省问题反映人的交易成本。解决问题则需要依托现有的条块和层级治理结构，并且调动现有治理结构积极性和主动性来促进问题解决。

12345市民服务热线通过直接将诉求派到街道和乡镇，促进形成在基层和一线解决问题的治理格局。2019年以来，北京的“接诉即办”与之前的运行不一样，直接根据“三定”方案，将相关诉求下派到基层，促进问题在街道和乡镇解决，真正实现“小事不出社区，大事不出街乡，难事条块一起办”的格局。事实上，“接诉即办”是北京超大城市基层治理变革的延伸和扩展，它是对“吹哨报到”的深化，也是检验赋权、下沉和增能的试金石。为了将压力传导给基层，北京“接诉即办”体系将“街道乡镇”排名作为考评体制的一个重要内容。

12345市民服务热线也十分注重区级和市级部门在“即办体系”中的作用，推动区级部门和市级部门与街道一起来促进问题解决。对于一些重要的问题，12345市民服务热线实现了“双重派单”，还有一些问题直接派单给区级政府和市级部门。为了激励不同治理主体参与问题解决的积极性，北京的“接诉即办”体系还分别对各区、委办局和公共服务企业进行排名，尤其是避免委办局和公共服务企业成为“旁观者”和“作壁上观”。

除了街道、社区、区政府、委办局、公共服务企业等参与问题解决之外，纪律、组织等职能部门也能够完善各自职能参与到“接诉即办”体系中，为不同治理主体参与问题解决提供激励和约束机制。市纪委和区纪委针对“接诉即办”进行专项监督，聚焦对办理群众诉求态度恶劣、作风粗暴、假办理、假作为、假履职、整改不力、未见实效等12类问题，取得了较好效果。2020年1月至10月共发现问题线索1032个，组织处理448人，给予党纪政务处分7人，下发纪律检查建议书、监察建议书、提醒函102份。组织部等部门也将“接诉即办”的办理情况作为干部考察和任用的重要依据，推动干部担当和作为。

“接诉即办”的关键是全过程闭环管理

“接诉即办”要真正实现“以人民为中心”，增加民众的获得感、幸福感和安全感，还需要在问题解决的治理科学上下功夫，真正让发现问题和解决问题都奠定在坚实理性、专业和科学逻辑之上，以最少代价来促进问题解决。为此，北京市“接诉即办”体系按照问题解决的自身逻辑，遵循专业、理性和协同原则，形成了问题识别、分类、派单、办理、考评、通报、预警等全过程闭环管理。在这些闭环管理过程中，问题识别与派单、诉求办理与解决、结果考评与反馈、治理预警与反思等环节十分关键。

问题识别与派单是“接诉即办”的问题发现环节，其核心是第一时间将民众的诉求转化为可以操作和解决的治理事件，并且安排相关责任主体来解决。是否可以让问题反映者能够第一时间以最低成本来反映自身诉求，成为衡量“接诉即办”便利性和可获得性的第一步，在这方面北京进行了很多探索，主要是围绕着整合热线和不同渠道展开。当前，北京市在整合不同渠道诉求方面进行了很多探索，畅通电话、网络、媒体等全渠道的接诉渠道。一旦诉求获取之后，就需要对诉求进行分类和派单，寻找问题解决者。而问题解决的困难在于，是否可以将问题与治理主体进行有效匹配，这些涉及职责权限等问题，会倒逼政府自身变革。

诉求办理与解决是“接诉即办”的问题解决环节，其核心是不同治理主体调动自身资源，在权限和职责范围内帮助民众解决问题和满足诉求。针对不合理的诉求，要做好说服工作，赢得诉求方认可。是否准确派单是问题能否得到有效解决的前提，而一旦精准派单之后，能够既解决问题又让诉求方满意，这既是治理科学，又是治理艺术。为了让治理主体有效解决问题，问题发现者对问题解决者设定了时间限制，要求根据不同诉求在不同时间范围解决问题。对于棘手的难题和历史遗留问题，还需要通过发挥协同办理、统筹推动、督查督办等机制的作用，使不同治理主体之间产生合力。

结果考评与反馈是“接诉即办”的效果评价环节，其核心是回答问题是否得到真正解决，诉求主体是否满意。这涉及两个重要内容：一是能够对不同治理主体办理诉求事项进行科学、客观、公正和理性的评价，通过评价真正实现绩效改进，提升治理能力和治理水平；二是能否及时有效地使用考评结果，对于问题解决好的街道乡镇、委办局、区委区政府等，是否能够与干部晋升、评级、绩效奖励等挂钩，让考评真正能够发挥实效。当前，北京市“接诉即办”体系已经建立了针对“三率”和“七有五性”的考评指标体系，未来还需要结合现有数据，以及首都特点制定更加多元的绩效评价指标体系，让评价有效促进问题解决和治理能力提升。

治理预警与反思是“接诉即办”的改进提升环节，其核心是回答在问题解决过程中，能否通过基础性制度创新和治理创新来减少问题和诉求产生，减少超大城市治理中的各种风险，实现超大城市治理的可持续发展。这意味着，北京“接诉即办”不仅要解决当前问题，还要解决长远问题，不仅要应对问题，还要预防问题，跳出“接诉即办”来看待“接诉即办”，实现“接诉即办”效用最大化。简而言之，我们需要通过“接诉即办”来实现超大城市治理的持续学习与改进，从根本上避免问题发生。

“接诉即办”的持续是全方位制度创新

“接诉即办”要实现可持续性，就需要分别针对“接诉”体系和“即办”体系建立制度，通过制度来规范和完善全过程闭环管理，明确多层次、多类型治理主体职责，本质上也是“接诉即办”规范化、程序化、标准化和法治化的过程。制度是对允许什么、禁止什么和许可什么的规定，它是一套激励和约束规则。而要使得“接诉即办”可持续，就需要对发现问题和解决问题制度化，使得诉求者、问题发现者、问题解决者等各方都有稳定预期。

什么是问题，什么不是问题，什么是合理诉求，什么是不合理诉求，这是“接诉即办”首先需要解决的制度问题，这一制度的设定为问题发现和问题解决划定框架。当前，北京的“接诉即办”将诉求划分为咨询、建议、举报、投诉、需求等不同类别，这是对诉求分类制度的有益尝试。考虑到12345市民服务热线本身也是稀缺的公共资源，我们需要通过完善制度来形成诉求人反映问题的预期，促进真问题和真诉求的提出。

针对问题解决、评价与反馈等也需要建立制度，通过制度实现问题与治理主体之间有效链接，推动评价与反馈本身的合法性。为此，北京市“接诉即办”体系需要在此前的权力清单、责任清单、负面清单等制度基础之上，形成多层级、多治理主体的职责清单制度，只有这些制度明确，才能够提高问题解决的效率和相关人员的积极性。与此同时，在建立“接诉即办”考评和反馈制度的同时，需要针对问题解决本身的特性，结合绩效管理一般规律，形成长期性、规范性和稳定性的考评和反馈制度。

“接诉即办”所形成的数据资源，也需要建立制度来促进数据治理，提升城市治理智能化水平。“接诉即办”形成的数据资源是问题解决的“副产品”，而这些数据资源也成为反映城市治理水平的“晴雨表”，成为城市治理中最有价值的数据资源之一。当前，“接诉即办”的数据资源使用主要局限在政府部门内部，下一步应该建立数据开放的制度，通过数据治理来推动城市治理，促进城市治理智能化水平提升。

制度的生命力在于执行，针对“接诉即办”建立的各项制度，还需要通过不同的实施机制来保证其执行，避免制度成为一纸空文。这就要求通过监测和惩罚机制的建立，来保证“接诉即办”各项制度的有效实施。为了避免民众滥用“接诉即办”制度，形成有效利用这一渠道的机制，就需要通过“信用制度”来约束相对方。

“接诉即办”的创新是全面城市体检

问题发现得越多，解决问题的成效越好，“接诉即办”的效果就越明显。反过来，这也鼓励民众提出更多的诉求，给问题解决带来更多的挑战，也会进一步影响“接诉即办”成效和作用发挥。要避免“接诉即办”悖论产生，就需要在源头治理、系统治理、主动治理和综合治理上下功夫，从问题解决向促进问题解决的体制机制建设方面转变，推动首都治理体系和治理能力现代化。这意味着，我们需要区分两类问题解决，一类是针对问题本身的问题解决，另一类是针对产生问题的问题解决。前一类的问题得到解决，直接表现为问题提出者的获得感和满意度提升。后一类的问题得到解决，则直接表现为问题本身的减少，这也是治理的最高境界，是减少问题产生的治理科学。

从问题解决到促进问题解决的体制机制创新，就是将“接诉即办”看作是对首都超大城市治理的体检，是对首都治理体系和治理能力现代化水平的实时监测、检验和衡量。当前，北京市正在从“接诉即办”向“主动治理”和“未诉先办”转型，未来将形成“接诉即办”“主动治理”和“未诉先办”等共同存在的局面，这就是北京推动减少问题产生的治理体制机制建立的尝试。“接诉即办”代表了问题解决的第一层次，直接解决诉求者提出的问题，“主动治理”代表了问题解决的第二层次，通过“举一反三”来解决一类问题，“未诉先办”则代表了问题解决的第三层次，主动去发现问题，在问题还没有提出时就解决问题。

正是结合“接诉即办”反映的问题和诉求，北京市推动了一系列制度变革，先后出台《北京市街道办事处条例》《北京市物业管理条例》《北京市生活垃圾管理条例》《北京市文明行为促进条例》等，为超大城市治理提供了基础性制度。下一步，北京市还会针对“接诉即办”反映的普遍性问题，探索制度性解决之道，通过出台制度来化解纠纷和矛盾，减少问题产生的生态和土壤。

事实上，我们还需要从“未诉先办”转向“自诉自办”的问题解决的第四个层次，实现问题在萌芽和属地中得到自主解决，从而真正建立减少问题产生的体制机制基础。这就意味着，我们需要充分发挥不同治理主体的主动性、积极性和责任意识，更多通过协商、对话和谈判来解决他们自身面临的问题，形成问题解决的技艺，通过制度和自主治理来避免出现问题，问题出现后能自主解决，真正形成“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体。

“接诉即办”的保障是坚持党的领导

“接诉即办”的发起者是民众，问题解决者是各类治理主体，而真正促使诉求与治理主体有效匹配，以及问题解决具有可持续性的则是坚持党的领导。北京的“接诉即办”之所以在近两年时间内能够取得较好成效，这是与市委对“接诉即办”的重视分不开的，是市委主要领导将“接诉即办”作为工作重心和注意力分配重要内容的结果。很显然，如果没有市委和主要领导的重视及注意力分配，以及注意力分配相关的制度性建设，“接诉即办”不可能取得如此好的成效。

“接诉即办”成为2019年1月以来北京市委召开区委书记月度工作点评会的重要内容，这为市委主要领导对“接诉即办”持续注意力分配提供了制度基础。在月度工作点评会上，除了听取3到4位区委书记工作汇报之外，一个重要内容是通报“接诉即办”情况，分别对综合排名前10的街道乡镇、环比进步前10的街道乡镇、诉求量前10的街道乡镇等进行公布，形成了先进类、进步类、整改类和治理类的街道乡镇分类，也会对各部门的排名情况进行公布，这些点评是各治理主体推动问题解决的持续动力。此外，北京市委还成立了“接诉即办”改革领导小组，负责全市“接诉即办”的顶层设计、统筹谋划、整体推进，这为“接诉即办”工作开展提供了组织保障。

在北京市委主要领导的带动下，各区委书记也分别召开了各自的区委书记月度工作点评会，推进各区的“接诉即办”工作，形成了“接诉即办”工作开展的合力。在推进“接诉即办”工作中，强调各级领导要党政同责，这也是党在“接诉即办”工作中实现总揽全局、协调各方的努力，这些注意力的制度性配置为“接诉即办”工作开展提供了领导保障。