2020-06-15
孙柏瑛 | 中国人民大学公共管理学院教授
新冠肺炎疫情发生以来，城乡基层社区作为衔接国家与社会的治理系统，被迅速动员起来，基层干部、下沉干部、社区工作者、志愿者等多种基层治理力量投入守卫社区家园的保卫战，城乡社区成为疫情防控的第一线。据民政部统计显示，此次疫情发生以来，全国有近400万名社区工作者奋战在65万个城乡社区的疫情防控一线，平均6位社区工作者守护一个社区，平均每名社区工作者对接、帮助350名社区居民。由承平常态的治理体制转入战时应急，基层运用“网格化”管理体系，担负着把好封闭社区管理关口、掌握社区动态变化数据、动员整合社会资源、回应居民服务需求等重要职责，在疫情防控中发挥了重要作用。但同时，“疫情是一面镜子”，透过基层治理应对公共卫生突发事件的实战，不仅反映出抗疫中基层治理体系运行的短板和不足，而且放大显现了常规状态下基层治理体系的矛盾与问题。在政府管理体制和社会治理体制两方面，此次疫情暴露出常态基层治理价值导向、制度建设与行为能力上的“软肋”，笔者针对这些问题提出基层治理观念、制度和行为改进的突破口与关键点，以供参考。
法治精神和思维未得到充分的遵从
为应对疫情风险，各地进入战时应急秩序，地方政府依法依规出台了封闭社区、隔离处置、物流管理等限制性政策，获得广大民众的支持与配合。然而，在执行过程中，个别地方出现了“去隐私化”“方法极端化”“行为暴力化”“扩大化”等违法管理现象。客观地讲，疫情所造成的心理恐慌以及防疫要求的压力传导，使得基层更加偏向严格、严厉的属地管控措施；而危机时期，上级放宽了对基层执法自由裁量权的边界，加强社会对违规行为的管束力度，这赋予基层更多、更宽泛的行使执法权空间。《中华人民共和国突发事件应对法》等法律规定了紧急状态下地方治理、行政执法的原则、要件以及程序，但是，个别地方缺乏对法律和国家政令的必要敬畏，出于机械刚性、“一刀切”、简单粗暴的管理思维和行为方式，置基本法治精神于不顾，超越法律约束，恣意妄为，过度使用公权力；个别地方采取去除隐私、侮辱人格、地域歧视、过度限制通行、扣留物品、暴力管控等非理智的执法手段，对行政相对人进行处罚、管束，造成恶劣影响。这些有损人格尊严保障、违背基本法治原则的执法行为，虽然出发点是保障应急状态下的疫情防控工作的顺利开展，但简单粗暴行为不仅影响到基层的政社关系，埋下社会矛盾的隐患，甚至可能会造成社会冲突，而且在一定程度上损害了依法治国制度，伤害了民众对基层治理法治精神的信任基础。
疫情防控暴露出基层治理的能力短板
基层治理位于国家治理“末梢”，是国家治理的“最后一公里”，党和政府的政策经由基层传入千家万户。在疫情防控中，基层将近些年社会建设和社区治理的常态治理工具转化到战时，依靠行政力量的动员与资源调集，依托网格化管理和智慧社区系统，通过人防、物防和技防复合工具，启动封闭社区管理措施，不断加密社区的源头防控网络，使其成为疫情防控的坚实基础。然而，受限于基层的地位和现有体制设计，抗击疫情中的基层治理存在一系列制度缺陷，也暴露出基层治理能力短板，影响到基层治理的有效性。
权责关系不对等，权责分立，降低了基层对复杂治理环境的回应能力
尽管行政系统运行倡导简政放权原则，但基层运转的基本情形是“事”与“权”的张力存在，表现为“有限权力，无限责任”“事权下沉，实权上移”，基层回应“一线”问题时被授权可动用的决定、执法、财政、资源、协调及考核权力十分有限，在发现问题与其解决问题的能力之间形成了缺口，影响反应和处置的快速性。同时，由于自下而上的信息传递系统狭窄，基层声音微弱，甚至有心无力，对来自一线问题性质识别、判定、裁决存在时滞性，使得本具属地信息优势的基层对复杂多变环境的适应和回应能力欠缺。
社区居民服务供给能力不足
当下，居民对社区安全性管理和服务供给需要明显增长，提出了诸多个体化延伸的服务要求，这考验了本就相对薄弱的社区服务供给模式。目前社区防疫系统主要依靠自上而下的行政主导方式推动，大部分社区工作的注意力主要分配在做好上级交办的任务，完成上级的要求。在人力配置上主要依托社区工作者、干部下沉社区和社区党委、居委会动员党员志愿者的调集，其他治理主体参与协同治理并未得到有效跟进，社区社会组织亦没有充分发挥作用，服务供给途径单一，供给手段陈旧，压力最终传导到处于上级任务和居民要求夹缝之中的社区工作者身上。面对来源多重、头绪繁多、压力繁重的工作任务，社区工作者千头万绪，精力分散，难以聚焦于服务功能。同时，社区工作的职业化水平与精细化管理能力不高，社区工作者难以获得物质激励与心理认同等，也是造成社区服务供给能力偏差的重要因素。
依赖技术治理，技术工具使用表面化，忽视线下实质性社区互动及群众工作能力
在一些地方，网格化和智慧社区技术工具应用于社区治理，在采集数据、发现问题、意见交流、民意反馈等方面功不可没。但是，技术工具需要服务于为居民分忧解决问题，有效动员、联系、组织居民，形成社区治理合力的目标，而非追求工具本身的目的。一些社区技术工具使用的目标被置换，社区网格和数字平台仅限于上报数据和问题，满足于自身被考核要求的工作量，而不是运用社区人际网络，扎实地做好联系与服务群众的细微工作，构筑有韧性的社区自我管理和协同治理的平台，这使得基层治理偏离社区内涵式发展的轨道，造成基层工作脱实向虚，“内卷化”成为形式主义。
形式主义问题困扰基层治理
党和政府始终如一地反对官僚主义、形式主义作风，反思形式主义带来的危害。然而，在疫情防控过程中，基层依然遭遇到形形色色的形式主义问题。最让基层工作人员头痛不已的恐属“表格抗疫”，统计、填写、上报“三板斧”。基层每天面对由不同部门下发的若干表格，征集信息、数据统计、填写上报，在征询信息过程中因要求的口径不同，致使相当多的数据重复填写，同一数据重复性填报问题较为严重；有些需要排查的信息存在于职能部门的数据库里，社区工作者获取困难，忙得团团转，无法得到真实情况，加之信息上报催要急迫，数据亦有“走过场”的问题；而个别基层干部理想信念淡漠，为规避矛盾，罔顾事实，采取机会主义行为，瞒报漏报，推诿责任，加剧了基层形式主义问题。
另外，基层还要应对数量不菲的下派任务，例如学习下发通知、文件，参加动员会与汇报会，回应指标化考核要求，以及迎接部门督导检查，等等。这些管理方式对提高基层防控意识、强化工作要求、布置防控任务不可或缺，但其中，不乏存在部门以程式化、形式化方法落实工作目标、表现存在感的问题。对此，2020年2月11日，国务院联防联控机制的新闻发布会上，要求各地通过联动机制，务必防止基层重复报表、重复报数、重复检查，不以发文、记录作为考察基层抗疫的标准。
形式主义顽疾给基层带来沉重的压力，使基层偏离解决问题的工作重点，也让基层工作人员疲于奔命，苦不堪言。形式主义核心特点是隐匿性，更有甚者以遵循公共利益和遵守规章制度为名，“一刀切”，脱离实际；兴官僚做派，做表面文章；遇事推诿，政绩观扭曲；唯上而不唯实，等等。这不仅损害基层工作实事求是、脚踏实地、真抓务实的价值导向，还逐步侵蚀着基层干部积极性、主动性与责任担当意识。党的十八大以来，习近平总书记从党和国家事业、人民利益的高度，反复论述彻底反对形式主义、官僚主义的必要性和重要性，强调“要靠深入调查研究下功夫解难题，靠贴近实际和贴近群众的务实举措抓落实”，这也正是基层治理的内在要求。
居民参与意识薄弱且自主治理能力没有得到充分释放
社区疫情防控基本上依靠行政动员模式推动，依赖于基层干部和社区工作者，这反过来衬托了社区自治秩序的无力，社区居民自我管理、自我服务、自我教育的精神、意愿和能力偏弱，参与治理的意识普遍不强。社区本是居民邻里守望和互帮互助的家园，是面对社区日常治理问题共同寻找解决方案的空间。当社区遇到涉及绝大多数居民共同利益的事情时，经由“咨政式”意见表达、观点互换、协商讨论，从而形成共识、谋求“金点子”方案，本是社区居民参与自主治理的应有之义。但在现实中，我们看到，只有一部分社区党委、居委会、业主委员会、物业公司积极行动，盘点社区居民实际困难，对接居民需求，发动社区志愿者，自谋方法获取稀缺物资，组织了较为有效的社区自救，而许多社区都少有实质性的社区防疫参与，仅是依循行政管理办法。因而，对于疫情中发生的一些大大小小社区管理事务变化，诸如居民买菜、快递派发、防疫物品分配、孤寡老人照顾等，缺少积极的回应、良好的解决办法，也让社区工作者陷入疲于奔命又不被理解的困境。
居民参与及自主治理意识不足，是基层长期没有突破的瓶颈问题。究其关键，是要深入思考如何促进社区自治制度以及赋权社区的途径，将社区居民有效调动、组织起来，激发其自主管理的活力，参与到社区治理的场域中。
社区治理反映出最微观层面上国家与社会的关系秩序。目前，社区治理处于比较严重的行政化状态，社区常常被作为基层治理的基本行政单元，居委会及社区工作者角色地位尴尬，从属于政府科层组织，其工作职责主要是承担科层组织下达和派发的工作事务，但同时其所获得的赋权和授权极为有限。这种社区治理的权力结构，使得社区居民自治组织角色转身困难，难以将主要精力投放到关注社区共同体的治理问题及其涉及的利益，运用创设议题、协商议事、社会组织创投、邻里互动等工具，组织居民参与社区自主治理等治理活动之中。不推动社区自主治理，就无法摆脱基层治理中居民主体观念、个体责任与共同体规则意识淡薄，政府大包大揽、基层干部被质疑又无力应对的循环往复状态。
促进基层治理改革的建议
检视疫情防控中基层治理暴露的主要问题，目的在于反思治理的得失，从国家治理体系和治理能力现代化的高度，认识国家治理制度设计对于基层治理改革的重要性。在后疫情时代，应通过进一步赋权、分权的基层治理体制机制改革，加强基层治理对社会需求的回应性，激发社区治理的自治活力，有效动员居民参与，增进居民主体性观念，全面提升我国基层治理的效能。
强化基层行政执法的法律底线意识与法治思维
反思疫情防控时期偏离法治轨道的执法现象及其产生机理，更加凸显国家治理加强法治建设，彰显法治思维的重要性与紧迫性。提升基层治理行政执法法治化水平，更是一项任重道远的艰巨任务。一方面它要求基层执法者面对相对人遵循以事实为依据、以法律为准绳、一视同仁的基本法律精神，遵从合法合规和正当程序的执法原则，不断增进执法行为的规范程度，提高基层执法的公正性。而且，基层执法法治化还要求执法者建立基本权利观念的伦理排序。作为对行政相对人行为主体实施法律裁决的基层执法，其倚重倚轻的行为选择和对公正性的价值评判，实际上折射出执法者在多价值冲突中的伦理观念排序，反映出执法者在依法合规基础上把握执法合理性的能力，这涉及到对行政相对人权利的观念及其认知，包括隐私权利、人格尊严权利、免于歧视权利等价值的尊重，包括对行为基于善恶动机的判断，包括用人性化的方式处理纠纷问题。
平衡自上而下推动与自下而上创新的关系
疫情防控非常时期，主要依靠党和政府自上而下的管理决断、工作指导、任务分配、资源整合形成集中统一、快速有力的目标和行动。但同时，各地情势的差异化以及治理问题的独特性，又势必要求各地根据自身状况，选择适应自身需要的灵活性施策方案，以提高针对性解决问题的能力，这就必然要求经由授权和分权，增进自下而上的自主性创新能力。对于基层治理而言，自下而上的创造性在于充分认同基层了解问题事实、掌握一线信息并拥有社会网络资源的优势；重在关注基层发现并提出的问题，倾听基层的倡议和建议，将重要问题吸纳到政策制定实施过程之中。另外，还应自上而下地鼓励基层探索和实验，激发基层发现问题和解决问题的主动性，容忍探索中非主观恶意的错误。只有自上而下与自下而上的治理协力，才能使基层治理“一刀切”、“形式主义”、被动作为甚至不作为等问题得以改观。
以深化行政体制改革，破解基层治理“条块矛盾”及“碎片化”问题
基层是国家治理体系中最低层的属地管理组织，处于条与块管理的交汇点上，承担着条线下沉与属地所有的多重管理事务，由此产生责权分立以及诸多形式主义问题。克服基层治理的体制性矛盾，需要不断深化国家行政管理体制和机制改革，更进一步合理配置行政组织的职能、权力、责任、资源，从制度上保证责权匹配相称。一方面，通过大部制、“放管服”等简政放权改革，理顺并整合管理职能，在纵向层级上更加清晰基层治理的服务主责和履职边界，界定区县、街乡、社区的责任关系，逐步走向法定化的权责配置；另一方面，运用联动协同治理机制，应用大数据和“互联网+”的技术优势，整合治理资源，分享信息，建立跨部门、跨层级的协同治理渠道，避免基层治理的多头、重复管理的弊端，提高基层治理的效能。
以党建引领为支点，撬动并发展社区居民的自主治理
在党建引领下，运用社区得天独厚的社会关系网络，将社区多元的治理主体有效动员和组织起来，推动居民参与到社区问题解决和社区事务管理之中，防止社区高度“行政化”与“悬浮化”，增强社区自主管理的能力，是构建社区共同体共建、共治、共享的基本方向与重大任务。面对社区多元行动主体和复杂利益关系，需要有一个关键主体，承担起基层治理的主要职责，并发挥居间聚合、驱动、组织协调的作用。
在治理模式上，一些社区探索出党建引领的治理模式，通过党的基层组织建设与社区社会功能重建目标相互交织的路径，撬动、组织社区治理力量，推进社区协商共治机制的形成。党建引领以解决社区治理问题为出发点，围绕利益诉求和矛盾冲突等焦点议题，从日常细微事务切入，增强社区服务供给能力为抓手，将各方力量汇聚起来。在治理途径上，社区挖掘带动居民的积极分子资源，利用线上线下渠道征集、倾听意见，搭建需求表达和协商议事的平台，最终达成社区议事规则与居民公约，激活社区的自治能力。
改善基层工作人员的压力环境，释放多层次的激励措施
基层治理制度运行最终需要“人”的行动及其执行能力，缺失“人”的动力和责任感，都可能使制度“饮鸩止渴”。基层工作人员处于“上面千条线，下面一根针”，同时对民众诉求“有求必应”的工作场景之中。高强度工作压力、多维度考核要求、监督力度加强、职业发展进路狭窄等多重因素，既强化了基层工作人员竞争性，也造成了他们职业倦怠，如动力不足和枯竭感等等，使队伍的稳定性和进取心成为问题。因此，在加强责任约束、伦理教育的同时，党和政府也需要给予这支队伍多方面、多层次的关怀和激励，为其提供良好的从业环境。除资源下沉、福利改善和职业空间拓展，可采用的激励工具还包括：在法律范围内更多授权，鼓励基层针对现实问题的管理创新行为；建立有效容错机制，让基层工作人员敢干事、干成事；肯定、认同基层工作人员的付出，增进信任；以及增加基层工作人员在职培训的机会，等等。
