2020-09-28
唐钧|中国人民大学公共管理学院教授
应急管理学科是研究应急要素、应急流程及其管理规律的科学。新冠肺炎疫情使得社会各界对于应急管理学科有了深刻的感知和直观的感受。应急管理学科的建设既是临危受命，也是国家治理体系和治理能力现代化的刚性需求；应急管理学科要以国家总体安全观为指导，以人民安全为宗旨、以政治安全为根本，扎根祖国大地，以国泰民安与政通人和为使命，不仅要捍卫国泰民安，还要支撑政通人和，两者是国家治理体系的“前后台”。经验表明，国泰民安通常在“前台”呈现为群众安全生活、企业安全生产，政通人和则在“后台”构架为城市安全发展、决策安全推行、社会安全有序。
为此，应急管理学科在新时代中国特色社会主义建设过程中，应当着重在群众安全生活、企业安全生产、城市安全发展、决策安全推行、社会安全有序这五个维度全面发力，并且交叉形成相互融合和互为补益的有机整体。
一、应急管理学科要保护群众安全生活
应急管理学科应致力于杜绝“不当的人类行为”，发力于降低“非正常死亡率”，竭力于提升“第一响应人机制”。
应急管理学科要从规避自然现象伤害范围内的“不当的人类行为”出发，做好防灾备灾。2020年国务院办公厅《关于开展第一次全国自然灾害综合风险普查的通知（国办发〔2020〕12号）》要求普查内容包括主要自然灾害致灾调查与评估，人口、房屋、基础设施、公共服务系统、三次产业、资源和环境等承灾体调查与评估，历史灾害调查与评估，综合减灾资源（能力）调查与评估，重点隐患调查与评估，主要灾害风险评估与区划以及灾害综合风险评估与区划。此举既是我国在遵循应急管理规律研究方面的创举，同时也对我国应急管理学科在致灾因子、应灾主体、承灾环境等方面的应用型研究提出了更高的要求。
结合国际应急管理研究经验，应急管理学科应倡导和推动“双中心制度”：以专业部门为任务中心和群众生命为目标中心的制度设计和管理应用。一方面，应急管理学科要为专业部门研发快速高效的应急任务实现机制，全面压降由突发事件导致的群众非正常死亡率，持续健全“规避—预报—预警—响应”机制；另一方面，应急管理学科要以群众生命安全为目标中心，整合应急全要素和再造管理全流程，并引入和提升“第一响应人机制”，力争在群众衣食住行等“最后一公里安全”方面，通过目标导向或绩效考核等“指挥棒效应”形成无缝隙的应急管理。
二、应急管理学科要保障企业安全生产
应急管理学科应促进企业精细化的职业安全，推动生产行业的科学风险控制，夯实全方位的安全责任管理。
应急管理学科要研究和推广规范和精细的企业安全生产规程；既要细化到现场管理的4M1E法，综合考量Man(人)、Machine(机器)、Material(物)、Method(方法)、Environments(现场环境)这五要素中的安全细节；也要包罗至HSE管理体系，全面涵盖Health（健康）、Safety（安全）和Environment(综合环境）的三位一体管理体系。
我国提出的“风险分级管控和隐患排查治理双体系”是安全生产领域的中国创新。应急管理学科不仅要研究压降“亡人率”的有效性，还要全面提升双重预防机制的实用性，更要优化职业安全健康管理制度和强化应急管理救援人员的职业防护机制。结合国际应急管理研究经验，应急管理学科在探索应用创新的同时，要持续发挥制度革新的优势。一要研发“数字工厂”等智能化安全系统，推动机械化换人、自动化减人、智能化无人的安全生产整体升级换代；二要创新全行业的安全风控，严把“准入关”、严控“过程关”、严格“退出关”；三要探索符合地方情况的“三责到位机制”：行业和属地的监管责任、企业主体责任、员工岗位责任，这三方面的安全责任只有到位且铆合，才能从根源上实现企业安全生产。应急管理学科要持续研究并不断改进公共安全的负面清单制度、安全生产“黑名单制度”、安全生产企业的社会诚信制度等。
三、应急管理学科要保卫城市安全发展
应急管理学科应全面支持党中央、国务院关于城市安全工作的决策部署，以城市运行安全管理和创建“安全发展示范城市”为研究重点，在祖国大地上践行“生命至上、安全第一”的发展理念。
2013年国务院安委办出台《关于开展安全发展示范城市创建工作的指导意见》，2018年中办国办印发《关于推进城市安全发展的意见》，2019年中办国办印发《国家安全发展示范城市评价与管理办法》，2020年国务院安委办、应急管理部召开国家安全发展示范城市创建工作视频推进会。城市运行安全管理将是我国为“人类命运共同体”贡献的新样板，将为全球提供涵盖四类突发公共事件，全面保障居民安全，融合生产、生活、进步的综合发展战略，实现合理规划发展布局、自觉实施风险管理、快速有效应急处置的中国特色的公共安全体系。
因此，应急管理学科应全面深入保卫城市安全发展的研究，通过推进安全监测预警平台“植根”城市的生命线工程和各类基础设施，通过优化全过程管理环节“内嵌”城市的公共事务管理；通过培育安全社区和平安家园“关联”每家每户的日常生活安全；通过打造安全文化体系“孵化”安全理念、安全氛围、安全自觉。应急管理学科必须承担起促进政策和制度铆合科技、管理、文化的“立体化”城市安全体系的重大社会责任。
四、应急管理学科要保驾决策安全推行
应急管理学科应持续固化公共事务决策的科学规程，切实强化重大风险防范，深入健全重大行政决策程序。
我国公共事务决策处于变异叠加、嬗变无序的转型转轨时空环境之中。2017年，中华人民共和国国家标准“公共事务活动风险管理指南GB/T33455-2016”实施，向全国党政部门倡导科学的公共事务活动风险管理流程。2019年，习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班强调要完善风险防控机制，建立健全风险研判机制、决策风险评估机制、风险防控协同机制、风险防控责任机制。2019年，国务院总理李克强签署国务院令公布《重大行政决策程序暂行条例》把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为重点，逐一明确、细化这五大法定程序的具体要求；对决策机关违反规定造成决策严重失误，或者依法应当及时作出决策而久拖不决，造成重大损失、恶劣影响的，倒查责任并实行终身责任追究。
因此，应急管理学科不仅要研究特定环境中的危机识别、风险感知、风险干预等制度设计，更要关口前移和根源治理，研发符合我国当前国情省情的“三重一大”等公共决策的风险评估、公众参与、危机决策、舆情疏导、危机公关等新领域的理论和实务，还要在实践中持续深入、直面和应对新生安全风险和风险的新变化。
五、应急管理学科要保持社会安全有序
应急管理学科应深耕社会公共安全的规律、优化社会稳定风险管理、培育科学疏导社会舆情的机制。
应急管理学科必须直面社会公共安全的挑战，立体化社会治安防控体系是在“枫桥经验”等基础上总结出来的中国特色实践。2012年，党的十八大报告强调要深化平安建设，完善立体化社会治安防控体系；2015年中办国办印发了《关于加强社会治安防控体系建设的意见》；2017年，党的十九大报告提出加快社会治安防控体系建设；2019年习近平在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班再次提到做好社会治安工作，强调要推进社会治理现代化，坚持和发展“枫桥经验”，健全平安建设社会协同机制，从源头上提升维护社会稳定能力和水平。应急管理学科应从“个体——群体——社会”三维交互的视角研究立体化治安防控体系的要素、流程、制度。长期追踪和动态总结社会公共安全的规律，持续研究社会态度和优化社会舆情的疏导机制等。
各国把安全风险和危机应急皆放置于重要和关键的地位，全球公共管理者均面临着能源类设施项目、废弃物类设施项目、涉污染类项目等的“邻避运动”遭遇；在社会治理进程中，我国的社会稳定风险评估机制又将是应急管理学科为各国提供的“风险治理答卷”。2012年，中办国办印发《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》，2018年，国务院发布并施行《国务院工作规则》，提出国务院各部门提请国务院研究决定的重大事项，都必须经过深入调查研究。在重大决策执行过程中，要跟踪决策的实施情况，了解利益相关方和社会公众对决策实施的意见和建议，全面评估决策执行效果，及时调整完善。2020年施行的《中华人民共和国土地管理法》修正版第47条规定县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估。应急管理学科必须在建立健全社会稳定风险管理机制方面，以客观中立的学术站位和求真务实的科研态度，在稳定风险源的挖掘、稳定风险的社会评价、综合定级、全面整改，在社会稳定风险的危机决策和动态定级、舆情风控和风险沟通、风险治理和共建共享、风险干预和系统控级等全流程，通过学科的科研优势助推社会稳定风险的内部风险控制和外部风险共担的规程更新和政策优化，切实维护公共利益和社会秩序。
综上，应急管理学科在当前国家治理体系和治理能力现代化的进程中承担着群众安全生活、企业安全生产、城市安全发展、决策安全推行、社会安全有序这五个维度的科学研究、人才培养、战略优化、制度改进、文化培育等多方面的社会责任，用国泰民安的“前台”和政通人和的“后台”共同支撑起国家总体安全和中国特色社会主义现代化，切实提升人民群众的获得感、幸福感和安全感。
