2020-09-02
唐钧|中国人民大学公共管理学院教授
党和国家领导人高度重视应急管理。2020年2月14日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议的讲话中指出，这次抗击新冠肺炎疫情是对国家治理体系和治理能力的一次大考；2019年11月29日，习近平总书记在中共中央政治局就我国应急管理体系和能力建设进行第十九次集体学习时强调：“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分……要加强队伍指挥机制建设，大力培养应急管理人才，加强应急管理学科建设。”新时期，推进国家治理体系和治理能力现代化，加强应急管理学科建设是重要一环。
一、应急管理学科紧扣应急救援和突发处置，促进应急管理科学化进程，在危机状态时支撑国家治理体系和治理能力
应急管理学科的“初心”是全面推进应急管理的科学化进程。应急管理对象的分类、分级、精细化管理，应急管理机构的三定方案（机构、编制、职能）和联动管理，应急管理的危机决策和风险沟通，应急管理的新闻发布和舆情引导等全要素和全流程，都可在应急管理学科中得以改善和精进。以应急管理处置的现场指挥（Incident Command System，简称“ICS”）为例，为提升应急指挥过程的信息明确、组织有序、执行高效、全程守序、结果满意，应急管理学科的教学科研可在“一案三制”和统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制的框架内，切分行业主管、属地、相关当事人的风险所有权，可预设典型场景和情境模块进行要素推演，可设置人员死伤最小化、连锁反应最短化、声誉影响最轻化等多元靶向，可设计调适精细的应急过程中的组织结构、部门分工、执行程序以及规范化的标准操作，可规定应急管理全员的角色、组织结构、职责、程序、术语和实际操作表格等细节，可设定权限的自由裁量度、资源使用的有效性、人员配置的灵活性等变量，可引入跨区域、协同部门的现实考量，还可预估连锁反应兑现、危机升级等极端局面，通过理论模型代入、全球案例剖析推演、实地真人测试、仿真模拟技术等综合应用，全面优化管理环节、制度设计、流程重组。诸如此类的应急管理科研和教学工作，都有助于促进应急管理的科学化进程，在危机状态时切实支撑国家治理。
应急管理的本质是危机状态的公共管理。应急管理是政府的基本职能，应急管理和风险治理是伴随人类社会始终的公共组织必备的基本功能。科学的应急管理，是在公共管理的基础上建立健全起来的；应急管理的关口前移是做好风险治理，而风险的根源治理是做好公共管理。因此，应急管理的学科建设必须扎根于公共管理学科的沃土，全面推进应急管理的科学化进程，成为保障国家治理体系的基石。
二、应急管理学科从风险治理的维度，优化危机决策和公共政策，在根源上健全国家治理体系
应急管理学科的使命是建立健全公共安全体系，保卫人民群众生命财产安全和维护国家安全。应急管理学科可在三个关键点位上实施风险治理，一是应急救援和突发处置时的风险防范，避免因救援或处突失误导致伤亡增加或者无畏的牺牲；二是公共政策决策时的风险评估，规避因战略设计纰漏、发展规划失误、政策导向偏差、政策衔接疏忽等风险导致的不良后果；三是在涉及人民群众切身利益时的社会稳定风险评估和管理，避免社会秩序遭受破坏、公共利益受到损坏。以稳评机制为例，党中央和国务院高度重视风险治理。2019年10月31日，中共十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出：完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制、完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制、完善社会治安防控体系、健全公共安全体制机制等。应急管理学科的稳评机制研究，通过提前评估社会风险、动态调整风险等级、应用共建共治、扩大风险共担、部署综合施策、实施多元治理、创新风险应对、借助风险对冲、降低声誉风险等系列方式方法，在满足群众合法合理诉求的同时，固化了依法治国，维护了社会秩序。
应急管理的关口前移实质上就是风险治理，在政策前端根源治理。2019年1月21日，习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上发表重要讲话，提出既要高度警惕“黑天鹅”事件，也要防范“灰犀牛”事件；既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招；要强化风险意识，要提高风险化解能力；，要完善风险防控机制。因此，应急管理学科肩负着在公共政策、公共管理的基础上，融合实施关口前移和风险治理的重任，使命光荣、责任重大，确实可从风险治理的维度优化危机决策和公共政策，在根源上健全国家治理体系。
三、应急管理学科根据安全风险的动态变化，培养国家治理亟需的应急和风控人才梯队，支撑起危机状态的国家治理体系
应急管理学科的本职是培育应急管理亟需的专业力量和社会力量。专业力量是专门从事应急救援和风险管理的专业人员，通常都要求具备准入资格且职业化。社会力量则是所有可能涉及突发公共事件的人员，国际上通常称为“第一响应人”，指突发公共事件后首先出现在现场，具有一定的快速组织、指挥协调、专业处置能力，能够开展科学应急的人员。
从应急管理学科的人才培养目标来看，应急管理学科既要为具有应急管理职能的部门培养专业力量，输送符合实践岗位需求的优质专业人才；还要为公共安全需求培养社会力量，培育全社会的安全文化，甚至要细化到社区（村）安全的“最后一公里”等。
根据“全灾种、大应急”的实践需求和应急管理学科交叉融合特征，应急管理学科需要按照应急管理能力与体系现代化的要求，培养“全要素、全流程、立体化、全方位”的高层次复合型人才。一是掌握应急管理“全要素”、懂综合技能的人才梯队，具有应急管理与公共安全领域的法律法规、标准规范、科学决策、现场处置、科技水平、综合保障等知识、具备应急处置与救援、事后恢复、灾区重建等基础技能；二是掌握应急管理“全流程”、会精细化管理的人才梯队，具备应急管理项目管理、应急预案编制演练、应急准备和物资动态管理、监测预警全程管理等知识和技能；三是适应应急管理“立体化”、擅“陆、水、空”的人才梯队，根据应急管理全区域、全天候的特征，熟练应用高新科技，了解并引领新技术、新产品、新装备、新服务的应急产业，并能提前规避相应弊端和风险；四是熟悉应急管理“全方位”、能跨领域的人才梯队，掌握应急管理与人文社科、自然科学、理学工学等领域和专业的融合技能，能独自或指挥处置复杂场景、实施无先例的危机决策、执行需要统筹兼顾和联防联控的综合危机。
应急管理是公职人员或从事公共事务者的基本功。安全的城市规划和科学的危机决策可规避无数的生命损失和无畏的牺牲，运转高效的救援和保障有力的物资可保一方百姓平安，“第一响应人”的及时施救和报警求援可挽救生命。因此，应急管理学科势必要担当起传授“应知”理论和“应会”技能的任务。并且，鉴于应急管理的实践特征，除了应用全球已经总结凝练的应急管理模型，还必须坚持本土化，在应急管理学科扎根在中国大地上，必须持续跟踪我国的应急管理实践，根据安全风险的变异或嬗变，持续更新升级应急管理的“应知应会”。因此，每次突发公共事件的终结，并非事故或事件在现象层面的结束，而是要在应急管理预案更新、政策改进、能力提升、团队磨合等实质层面，这实际上就是国家治理体系和治理能力现代化在应急管理方面的切实提升。
综上，应急管理学科的建设和健全，既是保障国家治理体系的基石，全力支撑起危机状态的国家治理体系；又是转为危机的契机，在应急管理学科建设的同时改进危机决策机制、风险评估机制、监测预警机制、协同应急机制、善后重建机制等，确保能够承担起保卫国家安全和人民群众生命财产安全的风险挑战，全面推进国家治理体系和治理能力现代化。
