2021-06-02
杨宏山|中国人民大学公共管理学院教授
【摘要】当前，我国城市社区治理对行政手段的依赖性较强，基层政府及派出机构普遍面临“有限资源、无限责任”的治理难题。改进城市社区治理，需要厘清政府与社区组织的职责边界，推进社区赋权，公共部门提供协助，引导城市社区构建多元主体参与的常态化议事平台，制定社区规约和议事规则，提升自主治理能力。
城市社区治理是国家治理的基本单元，是城市基层治理效能提升的关键环节。当前，我国城市社区治理面临的一个突出问题是政府部门与社区组织的职责边界模糊，在落实属地责任要求下，基层政府及派出机构需要应对社区出现的各种问题。比较而言，社区居民的自我组织和自主治理能力不足，社区发展对行政资源具有很强依赖性。改进城市社区治理，有必要推进社区赋权，支持社区社会组织发展，构建社区议事平台，提升自主决策和集体行动能力。
城市社区治理面临的现实挑战
第一，公共部门面临“有限资源、无限责任”的治理难题，属地管理压力较大。在城市基层治理中，街道办事处承担着广泛的属地管理职责，负责落实平安建设、城市管理、社区建设、民生保障、环境整治、流动人口管理、精神文明建设等多方面任务，并指导居委会开展工作。然而，街道办事处的人员编制和财政预算有限，权力、资源配置与责任不对称，普遍面临“有限资源、无限责任”的治理挑战。为了应对挑战，街道不得不将工作任务下派给社区居委会，并对居委会进行考核，其结果是，居委会事实上成了街道办事处的“腿”。
第二，居民对社区工作的参与意愿和动力不足。在街居体制下，社区居委会运作的行政化特征较为凸显。为了完成街道下派的工作任务，居委会经常需要突击开展工作。在时间紧迫的情况下，社区工作者难免会出现替民做主现象，甚至违背居民意愿采取行动。在行政化运作下，居民对社区事务的参与意愿就会弱化。
第三，居民的权利意识和维权能力增强。随着经济体制改革的推进，公共领域与私人领域的界限逐渐清晰，城市居民的权利意识显著增强，维护正当权利的能力也有显著提升。近年来，市民通过政府热线反映问题的投诉量持续增长，其中包括大量社区居民的投诉。对于社区居民的常见投诉，如所占比重较大的物业服务问题，公共部门负有监督管理责任，但难以代替物业服务企业履行职责。一些老旧社区没有物业企业愿意进入，设施设备由于老化经常出现险情，已经成为社区治理的突出难题。
第四，社区议事和自主自治能力不足，社区治理对行政资源具有较强依赖性。当前，我国城市许多社区尚无业主委员会，也没有成立社区议事会、物业管理委员会等议事平台，社区治理缺少常态化的议事机制，缺少规范化的集体规约和议事规则。社区通过集体议事方式解决自身问题和矛盾的能力不足，很多问题解决有赖于行政手段的介入。基层政府及其派出机构的人力、物力和财力有限，难以满足不同社群的多样化需求。如何及时回应居民诉求，已经成为城市基层治理面临的现实挑战。
推进社区赋权成为城市基层治理的新维度
党的十九届五中全会提出“十四五”时期要“推动社会治理重心向基层下移，向基层放权赋能，加强城乡社区治理和服务体系建设”。完善城市基层治理体系，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，需要推进社区赋权，让社区议事更好地运作起来。20世纪90年代以来，社区赋权这一概念引发了广泛讨论，一些学者将社区赋权视为城市复兴、社区复兴的核心内容。社区赋权就是给予社区相应的资源和权力，激发社区居民参与公共事务的意愿，提升社区议事和集体行动能力。
社区赋权涉及个人、组织和社区三个层面。在个人层面，社区赋权是指个人获得对社区状况的感知能力，通过建立参与动机和意愿，树立批判意识，增强对社区事务的参与和行动能力。组织层面的社区赋权是指社区社会组织通过获取资源、完善内部结构，获得加强与其他组织联合的能力。对整个社区而言，社区赋权是指社区成功获得维护自身秩序的能力，以及与外部组织进行协作的能力，从而为社区可持续发展提供良好基础。
社区赋权具有“自上而下”和“自下而上”两种行动路径。“自上而下”的路径遵循着政府推动社区建设、培育社会组织的行动逻辑，它由国家通过制度赋权，将协商民主、参与式民主引入社区治理，赋予社区居民对社区事务的审议权、行动权，使其有机会参与社区事务议事和决策，增强社区自治能力。“自下而上”的路径由社区居民通过自组织的方式，创设议事机制，组织与动员居民参与进来，形成集体行动，增强社区治理能力。
城市基层治理为什么要推进社区赋权呢？已有研究提出了两种解释：一种观点从社会资本的视角，认为社区赋权有利于培育诚信友爱、互惠互助、平等合作、积极参与意识，塑造社区的公共精神。当前居民对社区事务的参与不足，其根本原因在于缺少常态化的参与平台和议事机制。通过制度建设推动社区赋权，赋予社区居民对自身事务拥有集体审议和决策权，有利于更好地激发居民的权利意识，包括参与意识、规则意识、监督意识、责任意识。
另一种观点从公共治理的视角，认为社区治理的有效性依赖于社会组织赋权，强调社会组织赋权有利于提升社区议事和自主治理能力。公共治理的基本理念是承认公共事务治理主体的多元性，并在拥有自主性的多元主体之间建立协作关系。在街居体制下，我国城市基层治理依赖于“自上而下”的运作和资源汲取方式，社区社会组织的自主性较弱。社区赋权理论主张提升社区社会组织对自身事务的议事和行动能力，认为社区议事有利于激发参与意识、促进集体行动，增强社区主体的自主治理能力。
应对城市基层治理面临的现实挑战，一条基本路径就是提升社区自主治理能力。首先，支持城市社区构建多方主体参与的常态化议事平台，提升社区治理的协商性。面对城市社会结构和公众权利意识的变化，城市社区要基于利益相关者参与原则，构建常态化和开放参与性质的社区议事平台，听取各方意见和诉求，相互协调立场。其次，支持成立社区管理委员会，协助公共部门开展社区工作。推动发挥城市社区业主委员会的作用，或在公共部门的引导下组建管理委员会，形成常态化的沟通协调和议事机制，构建社区管理重大事项的决策机制，提升社区管理的回应性和决策效率。最后，制定社区规约，推进由规则主导的社区治理。支持居民通过社区议事平台，制定社区规约、议事规则，决定公共空间经营方式，决定共有资金的管理使用等。
社区赋权遵循着“发现问题—意识觉醒—社区议事—民主决策—集体行动—提升自治能力”的运行逻辑。对于城市基层治理来讲，社区赋权既是一个转型过程，也是一种新的治理格局，它意味着在社区治理中，居民个人、社会组织拥有更大的话语权，可以通过发起并组织集体行动，积极参与并影响社区事务决策。一方面，信息技术进步为居民及社会组织参与社区事务提供了便利；另一方面，社会组织的活动能力和动员方式进步也提高了居民参与的积极性。社会组织通过自身渠道促进信息共享，促使政府关注弱势群体并改善其福利状况，可促使更多人参与到社会行动中来。
政府提供辅助性支持提升社区自主治理能力
现代国家治理依赖于三大机制的联合驱动，分别是政府、市场和社会机制。在政府与市场高度发达的情况下，国家善治也有赖于社会的自我组织和自治能力。社区赋权就是要支持社区社会组织发展，激活社区居民的参与意识，吸引利益相关者参与社区建设，依靠社区精英，提升社区议事和自主治理能力，推进社区公益性事务治理逐渐由政府主责转向社区组织主责。
城市社区服务需要区分公共服务、公益服务和商业服务。在市场经济体制下，政府的基本职责是提供公共服务，提升社会福利水平。而对于公益服务和商业服务供给来讲，政府并非第一责任主体，只有在市场失灵、社会失灵时，政府机构才需介入进来。而政府介入也不意味着政府包办，政府履行社会治理责任，也需要基于“有限政府”的职能定位，把握住政府职责的基本边界，不能凡事不论性质采取“大包大揽”的做法。就社区治理来讲，基层政府及派出机构拥有的行政资源有限，财政预算也不能支撑过于宽泛的职能定位。在机构编制、人员编制、财政预算的刚性约束下，社区治理需要通过立法途径，合理界定街道办事处履行属地管理责任的事务范围，做到有所作为、有所不为，确保权力与责任相一致，实现事权与财政支出相匹配。
通过大量案例研究，学者埃莉诺·奥斯特罗姆提出，自主治理是公共小规模公共事务治理的一种有效机制，它由行动者自行提供规则，通过集体议事方式进行决策，提供互惠性质的社会服务。自主治理需要建立集体决策的制度安排，奥斯特罗姆总结了自主治理有效运作需要遵循的八项原则，一是清晰界定公共事务的边界以及有权从中受益的用户；二是确保治理规则与本地条件相契合；三是建立集体选择的规则安排，确保受规则影响的绝大多数人都有权参与规则的修订；四是建立监督机制，对资源状况及参与者的行为进行监督；五是建立分级制裁机制，根据违规的严重性给予相应制裁；六是建立低成本的冲突解决机制，使得参与者能够通过公共论坛讨论并解决相互之间的冲突；七是政府官员对自主治理规则给予认可和尊重；八是确保自主治理规则与上位规则相协调，并可长期存续。
提升社区事务的自主治理能力，在支持社区组织发展、对社区组织进行赋权，使其逐渐承担主责的同时，也离不开政府提供辅助性支持。社区事务治理涉及多方行动者，自主治理要求制定集体规约和议事规则，各方主体基于基本规则进行对话，在相互信任、承诺和互惠的基础上达成共识，形成集体决策，并组织集体行动。自主组织的参与者处于平等地位，彼此通过协商对话来协调立场。在各方利益诉求差距较大时，达成集体行动就会面临困难。当社区社会组织运作面临复杂情况，难以集聚共识，而社区事务治理又不能久拖不决时，就需要公共部门介入，对社区组织提供协力，但这种协力不是替代或包办，而是提供引导和协助，对社区组织进行扶持和赋能，协助社区组织制定行动计划，在必要时提供资源支持。以社区物业服务为例，当业主委员会与物业企业的矛盾激化、彼此互不合作时，社区治理就需要公共部门介入，形成权威引领型议事机制，提升社区议事效率，引导各方在协商中增进共识，制定互惠性规则，在规则引导下开展合作行动。
与权力导向的权威治理相比，参与导向的自主治理是一种成本较低、回应性较强的制度安排。在权威治理中，公共权力发挥主导和整合作用；而在自主治理中，议事规则发挥主导作用，各方行动者基于规则开展合作。当然，社区居民自治也不是万能药，它也具有自身的局限性。对于社区内部事务，在居民自治无法解决问题时，政府部门仍需弥补自治失灵，通过组织嵌入、资源支持、项目合作等途径，构建共同治理的运作体系，协助社区组织提升治理能力。
